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中国紧急救援体系建设—— 紧急救援产业简论

发布时间: 2014-11-29 15:21:39  查看次数: 871    
紧急救援作为一个产业,是有深刻的历史、现实以及经济、社会背景和基础的,其主体是企业,运行目标是盈利,基本规则是市场化,主要特点是公益性。但从紧急救援产业发展的角度看,就不仅是企业自己的问题,而必然涉及与之相关的政府、社会组织等不同的主体,本章将围绕这一基本思路进行探讨。

第一节   中国紧急救援产业发展的必要性和紧迫性

一、突发事件频发的现实,首先给我们提出了一个如何变多为少、化大为小、减少恶性事故发生的问题

要将突发事件数量、灾难事故等级、损失危害程度等降下来,是一个十分复杂、庞大的系统工程。

首先,要对突发事件发生的可能性、危害程度等进行预测、分析、评价。不同行业、领域、地区会发生不同的突发事件,这些事件尽管有人为因素,但通常是在客观环境、背景、条件下再加上人为不当或过错形成的事故,人们故意制造灾难事故者毕竟占极少数。煤矿事故有瓦斯、冒顶、透水等,高速公路有追尾相撞、冲出栏杆、汽车自身故障等,公众场所有火灾、拥挤、毒气等;有的地区属地震多发区,有的地方属沉降塌陷区,有的地方冰雪成害,有的地方洪水肆虐,有的山体易滑坡,有的海域多台风;社区有社区的事故特点,写字楼有写字楼的灾难特征,工业企业有不同的安全事故,公众场所有不同的安全要求;冬季多冻灾横行,春秋宜火灾频扔,夏季则洪涝威胁;在家有在家的困惑,旅游有旅游的困难。这些,都有规律和特点,都需研究和确定。因此,首先要在统计、经验的基础上,进行归纳和总结,做出评价和判断,对可能发生的事故种类、时间特征、蔓延特点、危害等级等做出比较系统全面的评估。

其次,是根据预测情况进行对策设计,为预防做准备。预防突发事件的设计,要从诸多方面考虑。一是禁止性行为设计,即为了避免一些灾难事故的发生,禁止人们从事某些活动和行为。比如,高速公路及道路拐弯、人行横道、坡道、雨雪天等的限速设计,车辆、安全设施等的报废限制,林区、化工企业、鞭炮烟花生产企业、加油站等易燃易爆场所的禁止吸烟限制,地震易发区楼房层高的限制,台风易发区住宅建设标准及地点的限制等,都必须根据灾难事故特点设计出来。二是引导、鼓励或强制性行为设计,即在某些环境条件下鼓励、要求或必须做的事。如地震区的某些房屋建筑标准、煤矿安装瓦斯报警器、商场等易燃区安装烟火敏感报警器及喷淋器材、工厂企业和建筑工地戴安全帽、开车系安全带、坐飞机和轮船穿救生衣、高楼安装逃生装置、公众场所安装报警设施、家庭配备灭火逃生器材、以及各种事故灾难预警预报系统的配备等,都属于有利于预防事故发生和一旦发生有助于控制事态发展的功能设计。三是根据不同区域、不同单位、不同场所的特点,提出综合性预防方案。因为对任何一个主体来说,尽管因其区域、业务、运行、环境、管理特点的不同会有主要灾害事故,但很少有绝对的单一性灾害,其灾害可以根据发生可能性的大小形成一个从大到小的排列,从多到少依次递减,但我们的设计却必须是在抓住主要灾害预防的基础上,充分考虑和兼顾灾害的全面性,这就要求我们根据不同主体分别设计出安全方案,提出若干禁止、鼓励和强制性行为标准,并将其付诸实施。

第三,设计是理论、是基础、是前提,重点和关键是落实。围绕落实,一是形成投入机制。确实有资金、人力、物力的保障,主要是政府预算、企业资金、社会和个人投入等,而且这些投入要形成制度和规范,能切实、持续、有保障地落实下来。二是要有监督机制。即要有人、有机构定期或不定期地对其设计方案的落实、实施进行监督检查,看看定了的做了没有,做了的做的怎么样,还存在什么问题等。三是奖罚机制。对于做的好的,且切实通过工作避免了事故灾难发生的单位和个人要进行奖励,对于落实不到位、敷衍塞责且又造成严重损失者,必须予以严厉处罚。

第四,尽管采取了预防措施,但还必须把预警、预报放到突出位置。措施难免有考虑不周之处,更何况很多时候采取的措施本身就没完全到位;情况在不断变化,因为我们对很多事物的认识还不够深透。因此,不能因采取了预防措施而麻痹,不能因有了准备、长期平安而懈怠。从多次特大自然灾害、事故灾难来看,预警、预报不仅极其重要,且绝对必要、必不可少。做好预警预报一是要有必要的设施和装备投入,二是要不断开发新产品新技术,三是要建立值班值守制度,四是要有报告程序,五是要有信息披露安排,六是要有动员和应对机制。只有如此,才能把预警预报做好,并使其切实发挥有效防范突发事件发生、减少其危害程度的作用。

可以看出,从减少灾害、事故灾难发生的角度看,有大量工作要做。其中,有些是政府要做的,如有关事故灾难的评估政策,有关禁止性、鼓励性、强制性标准的制定,有关综合性预案的制定及预防机制的设立等,但大量的工作却难以都由政府完成,如某地区、城市、单位的具体灾害特征评估,有关地区或单位综合性预防方案的拟定、评价和确定,有关预防方案执行的监督检查,有关产品的认定,有关装备、产品和技术的研发、生产和推广,有关人员的培训等等,均是必须做而政府自己又难以完全做好的事情。要想把这些事情做到做好,就需要有专业性主体在政府的指导下按照市场化原则去开展,形成自己的业务模式和盈利模式。这样,从减少突发事件发生的数量、控制突发事件的危害级别和层次、遏制突发事件蔓延和损失程度的角度,就形成了庞大的预防性需求,这个需求不仅在政府的驱动下需要给予满足,且因其需求的满足能给某地区、某单位及个人带来经济利益而形成经营性市场,从而会推动减灾、预防事故主体的产生和市场的形成。

二、救援效率低,就引发了如何提升效率的问题,及相应的队伍、装备、组织协调等基础问题

要提高救援效率,减少生命财产损失,除了社会公益救援之外,最重要的是要有专业队伍、专业装备、专业技能,且交通、通讯、组织协调有保障。

从队伍来说,政府已经设立了不同种类的救援队伍,如消防、地震、海上、医疗卫生、矿山等,但这与目前的实际需求比,无论在数量上还是在质量上、体制上还是机制上,都未能较好地满足实际救援之需,这从散落在不同突发事件救援效率的数据上可见一斑。

如果说由政府投入养一支装备精良、人员精干、业务全面、管理规范的综合性救援队伍,对于在关键时刻进行高水平的救援有必要的话,则按行业管理建立救援队伍且相对局限在自己管辖领域的做法是不太宜过分提倡的,因为这不仅限于财政能力,且还有队伍利用率方面的问题。如果救援队伍做不到一定的“平救结合,综合利用”,就会造成不必要的浪费,而且,如果救援队伍长期不进行救援实践,也不利于其救援经验的积累和能力的提升。有关数据显示,目前俄罗斯有1.2亿人口,却有一支10000人的专业救援队伍,而我国13亿人口,只有1500人专业救援队伍,如果中国达到俄罗斯的人均水平,则大约要增加10万人,如果每个人年综合投入30万元,则年支出就需300亿元。这些如果都由政府财政支付,显然是一笔不小的负担。因此,从紧急救援队伍角度讲,政府自己可以建立两支队伍:一是建立最基础性的公共安全性救援队伍,其主要职能是在日常社会安全管理中发挥基础保障作用;二是建立一支高水平的综合性专业救援队伍,主要是在重大突发事件中解决高难度的救援问题。但大量的,应该是由企业投资、按市场化原则建立的行业性专业救援队伍,其通过为不同人群提供救援服务,实现自己的功能和利益。

从直接用于救援的装备看,我们的救援装备水平远远低于发达国家。这不仅在国际、国内的重大救援活动中看出了明显差距,且在一般的国内救援中也非常清楚。比如,房屋倒塌、煤矿事故、地震灾害后生命探测仪的使用、从废墟中找人用的挖掘工具、车辆相撞后的破拆工具、高层救援梯或绳索、攀登工具、吊车拖车及吊装设施、毒气面罩、防火器械、现场救护器械等,需要大量投入。一方面这些产品如果都由政府的救援队伍购买,必然大大增加政府财政支出,另一方面这些产品的研发和生产,也不可能都由政府完成。

从交通、通讯等保障性救援工具看,我们国家在救援时的需求巨大,但在能力方面差距很大。由于紧急救援的基本要求是快速,因此交通、通讯工具的质量、数量就至关重要。从交通来看,随着高速公路、铁路及道路的建设,已经基本形成了比较完善的网络系统,这尤其在东中部地区较为显著,因此,从一定意义上讲在大城市及比较发达的地区其,地面交通基本能满足紧急救援的需要,但在发生道路堵塞情况时,有时救援车辆也难以及时到达现场,实践中也有不少贻误时机的案例发生;而在西部或发展较慢的地区,由于道路网络密度较低、车辆布局稀疏、道路状况较差、地理环境和气候条件恶劣等原因,地面救援的时间往往难以保障,即使有时最终到达出事地点,在发生突发事件需要救援时往往因时间太长而无可奈何。因此,从国际紧急救援的交通实践来看,发展直升机、支线飞机是快速到达现场的最佳途径。目前,在全球4万架直升机中有2.4万架是民用直升机,平均每百万人近4架,而我国2007年底在册民用直升机仅有124架,平均1200万人拥有1架,为世界平均水平的1/57;按国土面积计,我国每10万平方公里1.3架,为西方八国(美、俄、加、澳、英、法、日、德)平均水平的1/50,也仅为巴西的1/7。可以设想,如果我国拥有的民用直升机达到世界人均水平,则至少需要5200架。试想,如果我们的民用直升机达到5000多架,那么机场建设、有关辅助设施建设、人员培训以及后期运行和维护等则投入数额惊人。这些,单靠政府财政投入确实是很困难的。而从通讯工具看,尽管我国近年来无线通讯发展迅猛,但在关键时候仍然发生信号不通、信道拥挤、无法联系的问题,特别是我们的通讯还难以做到准确定位,以致在搜寻中也碰到诸多困难,阻碍了救援的顺利推进。因此,高效的通讯手段,不仅是报警、接警的需要,也是队伍之间联络、指挥、协调的需要。

三、中国发展紧急救援产业的必要性和重要性,还在于社会对紧急救援需求巨大,但供给不足,因此必须解决有人做事、有钱办事问题

要发展紧急救援产业,解决紧急救援能力供给短缺问题,必须加大投入,而这些业务、人才和资金全由政府承担是不可能的,因此需要在一些领域、方面、环节大力推进产业化进程,积极吸引社会组织和民间资金于救援领域。同时,产业化发展的必要,除了庞大的市场需求和政府有限的财力之外,还在于其在我国的一些领域已经开始按照市场化运作,只是由于其零星、分散、缺少系统规划和规范管理而发挥作用不够、影响力较小而已。这些救援机构目前主要在道路救援、医疗救援领域开展工作,其模式在借鉴国际先进经验的基础上、结合我国实际已有创新,且有的已取得了较好成效。另一方面,由于救援产业空间巨大,因此国际上一些救援机构在努力通过各种途径和方式进入中国的救援市场,如一些国外救援机构已开始在中国通过保险公司销售“紧急救援卡”、一些机构如SOS开始在中国设立救援机构并开展业务、一些国外风投公司已介入道路救援网络建设、一些国外保险公司或保险经纪公司已开始整合救援产品、一些国外机构开始在中国建立网络医院、一些设备装备和产品已大量进入中国市场、一些国际培训机构已开始研究对中国紧急救援专业人员进行培训事宜等。当然,我们并不是说救援市场不可以由外资介入,而是说我们应该在借鉴国际经验的基础上,研究紧急救援的产业规律,有个系统全面的考虑和战略安排,防止不同机构从不同角度切入之后破坏了紧急救援的系统特点和运行规律,以在此基础上形成以我为主的产业框架体系,在提升整体紧急救援水平的同时,保证紧急救援产业的战略安全。

第二节   紧急救援产业的基本内容

   目前,大家不仅对紧急救援产业有不同认识,对紧急救援产业涉及的内容,认识上的分歧更大。在此,根据我们自己的理解,做一简单分析。

一、有关紧急救援产业内容的一些观点

虽然大家在逐渐认识、承认和认可紧急救援产业的存在及加快发展的必要,但由于这是一个新领域,国内尚无定型说法,更未取得一致看法,因此需做进一步探讨。我们认为,紧急救援产业的发展与一些新兴产业一样,在不同的国情和体制下其模式和路径是有差别的。在一些市场经济发达的国家,由于他们一开始就是从微观做起的,是顺着产品、服务、业务链的自然延伸和发展逐渐成型的,基本上是在无意中、自然而然地根据社会需求逐渐发育起来的。或者说,一些国家在经济发展中有时并不像我们先从宏观计划做起,再按照行政推动为主的思维,先明确管理机构、管理体制、有关政策再来发展或再实现大发展的。而紧急救援事业在发展中,发达国家也是根据其具体情况确定政府、企业与社会在该领域的职能分工的,国土面积小、政府富裕、注重社会福利的国家(如北欧的瑞典、瑞士、丹麦等),基本上是政府全包的,几乎没有企业在做紧急救援,而在大国(如美国)则是政府、企业、社会在分工基础上的联动,且产业领域通过市场化运作发挥的作用还比较显著。另外,有关发达国家的救援体制已经相对成熟,现在研究这方面的文章也不是很多,他们觉得问题已经解决了,“就该这样了”。这样,在国外对紧急救援产业、产业化、市场化并没有过多论述的情况下,我们对紧急救援产业的研究只能是适当借鉴发达国家在某些方面的具体做法,而必须真正从我们自己的实际出发进行探讨。

有人认为(谢小平):救援产业是指从保险业延伸出来的,以紧急救援为核心业务、相关信息互动、交通手段、技术装备、法律事务、物资保障、人力资源和生产储备等形成业务链的企业群体及其商业化活动。认为紧急救援具体包括:信息咨询服务,提供旅游及个人行政援助,交通运输援助,受保险委托提供援助,对委托保险的财产、货物进行抢救、抢运和暂存,医疗院前与事后救援等。从这一说法来看,其紧急救援的范围和领域已远突发事件情况下的紧急援助,而是几乎所有紧急状态下协助、帮助和援助。

还有人认为(麦子地),在中国发展救援产业,应该建设和完善互相关联、密不可分的十大系统体系,即施救队伍体系、救援呼叫联动系统、通讯保障系统、搜救与运输系统、联动就治系统、产品与基金系统、救援基地系统、教育与法律系统、媒体传播系统、合作机制与体系。

还有人认为(何钟琦),紧急救援产业是一个复合集成体系,主要包括政策法规标准、应急技术准备(含科技保障)、应急救援服务与运营、应急文化与教育(含培训)、应急保障(含物资)、应急金融服务与运营、国内外合作与交流等七大体系。

这里,我们不仅是在对其定义进行分析,是想如何通过借鉴这些专家的研究成果,在紧急救援产业的内容上能达成一个科学合理、便于实施、比较一致的看法。我认为,大家在对紧急救援产业的认识上有很多一致的地方,但在具体内容上却认识不尽相同,这与该产业的特点有关,也与大家关注和研究的重点不同有关。在内容上,似应在定义的基础上,形成一个相对严谨、完整的体系,能够“封闭”循环,真正成为一个符合理论逻辑又符合实际情况的链条。

二、确定紧急救援产业内容需考虑的基本原则

我们认为,对紧急救援产业内容、范围、边界的认定应该考虑如下原则:

1、全面性原则。即我们认定的这些内容,应比较全面地将救援产业的主要内容囊括其中,没有重大遗漏。这就要求,我们必须将其从定义开始做一顶层设计,有相对宏观的逻辑架构,之下再设定比较具体的内容,不能按照“穷举法”对其进行无大小、无区别地板块罗列。只有这样,才不至挂一漏万,才能保证层次分明、内容全面。

2、边界性原则。这里的边界有两个:一是临时性边界。有人说,紧急救援是个无穷的概念,因此什么东西都可以称为紧急救援产品,很多行为都属于紧急救援行为,比如紧急状态下的水、木板、石头甚至泥土,重大灾害来临时顺便推一下或拉一把、给一句鼓励的话、发一句指令等都属于紧急救援。这些说法固然有一定道理,但这与紧急救援产业的定义有本质的不同。再比如,可以在一个培训中心或宾馆做培训,但并不等于这个宾馆因此就成紧急救援培训中心了。二是边缘性。由于紧急救援是个跨领域、综合性学科,因此也需要与有关的产业区分开来。比如,医院、保险、信息呼叫、道路交通等在救援中是离不了的,在紧急救援体系中必须充分考虑,但不能因此将医院、保险、交通等算作紧急救援产业,而应该将其中的一些功能与其原来的整体功能区分开来。毕竟医院还是以一般病人的医疗为主,保险还是普通的财险、寿险占的比重大。因此,在这里需要确定一个边界,即那些特意为预防、遏止、控制突发事件发生、实施紧急救援行为所形成的机构、物资、装备、队伍、行为以及方案、政策、规划、培训等,属于紧急救援产业的内容。尽管他们在平时也可以有其它用途,但一旦事件发生,他们便别无它责,就完全服从、服务于紧急救援。这就将目的性、预先性等包含其中了,排除了那些尽管也在紧急状态下发挥作用、但本质上不是为了救援而设置、安排的“碰巧、偶然、权宜性举措”以及不以紧急救援为主要功能的服务机构及其行为。

3、逻辑性原则。作为产业,就有个产业“链”的问题,这个链要能按照一定的逻辑、关系、功能连起来,能够按照一定规则运转并形成自我良性循环,而不是将一些似是而非、杂乱无章的东西堆到一起就是一个产业。

我们认为,作为紧急救援产业的逻辑,应该围绕“紧急救援功能”来构建,并基于紧急救援功能在某一主体(如医院、保险公司等)的总体功能中所处的地位、以及紧急救援在整个业务中所占比重来衡量,从而进一步确定其是否属于及在多大程度上属于紧急救援产业,这也便实际上含有按服务对象、服务内容、服务方式来划分产业的意思。另外,紧急救援作为一种需要高效率处理事情的行为,本身就是一个逻辑严密的整体,缺少了那个环节都可能致使救援效率下降或大大折扣。从这个角度说,狭义的紧急救援便可以说是以人们遇到灾难事故且自己难以尽快摆脱困境的状况开始,直到有人救援并最终处理完一切与此次事故有关的事项为止。期间的环节,都可以根据效率原则、契约理论进行设计和划分。

三、紧急救援产业的主要内容:行为、产品、知识服务

基于以上分析和原则,我们认为紧急救援产业可以按照一主两辅三支撑的架构来考虑,即紧急救援行为体系为主,产品(装备、产品、物资)体系和知识服务体系为辅,政策、资本、人才为支撑。之所以这样界定和表述,是认为:

1、要真正把紧急救援做好,必须有体系、有队伍、有管理。救援产业本质上属于服务业,其主要表现形式是为人们提供紧急状态下的救援服务。因此,救援行为体系是救援产业金字塔的塔尖,是救援产业累积和发展的最终结果和目标,是直接服务于救援对象的具体表现。该体系按照一定的技术经济规律、市场规则、管理规范建立之后,重点是为自己的服务对象提供契约确定的及时、高效的救援服务,这是一个一旦发生事故灾难可以随时实施救援的行为体系,其有信息接报、信息传递、协调调度、现场救援、医疗服务、保险结算等不同方面、环节的人员组成,并在一定规则及具体协调之下开展工作。

2、救援体系要高效运转,救援队伍要充分发挥作用,一方面离不开先进的装备,另一方面离不开知识和技能。也就是说,人是关键,但没有装备、产品、物资的武装,人也难以充分发挥作用;人很重要,但没有相应的知识、技能和本领,到时也未必管用。何况,这里的产品、装备、物资、知识、技能、能力等本身就是一个庞大的体系,即他们不仅是专业救援队伍必须、必备的条件,也是工矿企业、社会机构、乃至家庭个人、志愿者队伍等救援所需的基础,因此其便各自形成了相对独立的一个大体系。

3、政策、资本、人才的支撑,实际上是说救援产业的发展,离不开国家法律、政府政策、规划、标准等的支持。因为在中国,没有政府的大力支持,作为一个具有一定公益特点的产业要想大发展、快发展是不可能的;产业的发展,离开大量资金的投入及资本介入也是一句空话;产业的运行,离开了人才,就缺少劳动力基础。因此,三个方面的支撑,不仅对救援产业意义重大,且自身的发展和建设也有很大运作空间。

这样,按照以上原则衡量,紧急救援产业就可以在自己内部形成一个可以相对封闭运行的环,即救援需要装备、产品和物资,救援人员需要知识、技能和能力;装备水平的提升有利于救援水平的提高,知识技能的普及有利于救援队伍水平及救援效率的提升;整个救援水平提高了又可以得到社会认可,提高市场竞争力,增加装备、产品、培训、咨询等的需求量,这在为企业带来效益的同时又会促进企业加大投入,从而进一步提高服务水平和产品质量。

在每一产业板块内部,还需根据实际做些具体细分。其划分的基本原则是救援业务加原有内涵。比如,紧急救援人员的培训,是说从内容上讲是紧急救援,但从方式上、工作特点和工作方式上要遵循培训的规律;再比如救援装备的研发制造,也是指在品种上是围绕紧急救援之需进行研发生产,而在具体研发制造上要遵循机械制造业的规律和特点;在紧急救援医疗环节,也是指医疗救助的对象是在突发事件中导致的伤害,但在治疗中必须遵循医疗卫生方面的基本规则。这就是,紧急救援作为一个产业,不仅整体上具有跨领域、跨学科的特点,且在每一具体的领域中也具有边缘性、横向跨越性特征。


第三节  紧急救援产业发展主体

紧急救援产业的基本内容确定之后,便立即存在一个实施或执行主体问题。对此,社会上存在不同认识,有的认为紧急救援就是政府的事,有的认为社会要广泛参与,有的主张大力发展企业,根据中国目前实际和紧急救援产业现状,我们认为形成一个政府领导、事业协调、企业主导、社会配合补充即政府(国家)、事业单位、企业和社会四位一体、分工合作、有主有次、协调运转的产业发展格局比较合适。

一、政府是经济发展的领导者,必须在产业发展中起到统帅作用

大家知道,无论是作为一个事业还是作为一个产业,在中国或说任何国家都离不开政府的主导、参与和支持,都需要政府积极推动和促进。在这里,我们说的政府是一个大概念,是包括了一部分国家职能(如立法、军队调用、预算审批等)在内的广义政府。以前,我国的紧急救援或至少是重大自然灾害应对、重大事故灾难处理、重大公共事件处置都是政府负责的,因此即使到目前为止很多人仍然认为紧急救援就是政府的事,无法进行市场化运作。这固然有认识惯性的因素,有中国体制的特点,有一定的偏颇之处,但至少说明在紧急救援方面政府的责任是难免的,而如果作为一个产业去发展就更需要政府的优先作为。在紧急救援产业发展过程中,政府必须也只有政府能够承担起如下职责:即制定重大产业和项目建设规划、确定有关市场规则和运行机制、明确政府及有关部门的职能任务、制定政策并适当加大引导性、支持性投入。可以说,如果没有这些基础,紧急救援产业就难以尽快发展、健康发展。

二、事业单位受政府委托,可以在政府和企业之间发挥桥梁、纽带作用

但是,由于目前政府内部的一些救援职能还未完成整合,需从政府中剥离出来的救援职能还未完成剥离,何况,即使一些职能进行剥离或调整,也往往难以一下子放到市场上去,需要逐渐剥离或始终形成一个从政府到企业之间的职能过渡带。因为根据紧急救援业务和产业发展特点看,既不可能政府什么都管,也不可能任凭企业作为一般产业完全按市场规则经营,因此需要一些事业单位在政府和企业之间架设桥梁,按照政府规划将产业性基础设施或基本建设搞起来,为企业的产业化运作和社会参与创造条件。当然,这些单位要按照紧急救援产业发展的总体规划统筹设计,其具体职能要经过严密论证,政府对其要有明确授权,这才能保证这些单位的协同运转并发挥其合理作用。这些单位的主要职能至少应该包括:协助政府组织专家拟订重大发展规划,参与有关政策和市场规则的调研论证,建立包含紧急救援物资、装备、队伍在内的综合性信息系统,建立培训、认证、鉴定机构,组建大学开展学历教育,协助政府与有关企业一起管理紧急救援产业基金,整合政府的事业性救援资源,建立技术研发中心,负责有关知识普及等。

三、企业作为市场主体或产业发展的主体,应该在产业发展中发挥主导作用

企业作为产业发展主体的关键是如何使其在从事这一产业的过程中,按照国家法律、法规和规划运行,并按市场规则实现正常盈利。因此,这里的业务模式、盈利模式、政策界限问题便比较突出。如果作为产业发展微观主体的企业不能正常运转,不能得到应有回报,产业发展就失去了基础。从国外实践和中国近年来一些单位的探索来看,其业务模式的建立思路主要是:以紧急救援为主线,研发设计出若干业务链条,再围绕这一链条进行组织创新,实现已有救援资源的有机整合,从而在不增加投入或投入较小的情况下,形成新的救援服务能力,主要通过预防灾害事故发生、遏止事态发展、处置善后事宜等专业性服务,达到减少生命财产损失的目的,为社会创造新的价值,实现自己的盈利目标。具体业务模式,在以后有关章节中再做阐述。

四、社会组织在紧急救援产业的发展中,理应起到补充作用

之所以这里将社会作为救援产业的补充力量,主要是说社会公益性组织、志愿者队伍以及所有单位和个人,虽然本身不以盈利为目的,但他们一方面在紧急救援工作中会发挥促进作用,会自觉不自觉地推动这一产业的发展,他们开展的募捐、公益活动、宣传教育等直接与救援产业相关联,同时他们也是紧急救援产品的购买者和使用者。作为紧急救援的补充力量,他们的主要任务是基于人道主义立场、公益性要求、自愿性原则,直接或间接地参与到紧急救援产业的发展中来。

 

 

 

中国紧急救援产业主体

子体系

政府紧急救援服务体系

事业性紧急救援服务体系

产业紧急救援服务体系

公益性紧急救援服务体系

主体

政府

事业单位

产业界-1

公民社会力量-2

服务内容

公共性服务

紧急救援基础建设和服务

商业性紧急救援服务内容-3

能够进行公益性救援的内容

 

 

 

[1] 以营利为目标的私营部门,主要指企业及其他营利性组织。

2 各种非政府组织和非企业的公民组织,包括各种维权组织、各种行业协会、民间公益组织、社区组织、利益团体、同仁团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。它既不属于政府部门,也不属于市场系统。

3可以产业化市场化运作解决的紧急救援服务如出入境的高级政务、商务人员的商业救援服务;应急资源调配等服务。

 

第四节  紧急救援产业的几个经济学问题

产业经济学是介于宏观与微观之间的中观性学科,紧急救援作为一个新兴产业,无疑也应该按照产业经济学的基本规律和特点运作、发展和管理。其中,产业结构、产业组织、产业布局以及有关的产业关联、产业进入与推出、产业竞争、产业技术和产业政策,都是作为一门新兴学科需要逐一解决好的问题。在这里,我们不可能按照产业经济学的所有理论逐一对紧急救援产业进行研究,主要对产业发展中涉及的重大问题做一简要分析。

一、产业发展规律问题

紧急救援产业与其它产业一样,也有个发生、发展、成熟、衰退的过程,也必然遵循从无到有、从小到大、从分散到集中、从不规范到规范、从水平低到水平高的发展规律。但也有不同于其它产业的显著特点,即其是与人类社会、人们的生命财产安全始终相伴随的。虽然其从起点上或起始时间上看难以准确界定,但其最终消失是与人类社会一致的。因此,只要有人,就有安全问题、救援问题、救援产业问题。也就是说,这个产业从世界角度看,距衰退还有很长时间,或者说目前还没有必要考虑紧急救援产业的衰退问题,而应致力于其加快发展。当然,紧急救援产业的永恒性存在,并不是说它不用升级和调整,而其也必须在其发展过程中随着社会发展不断完善自己的产业结构、深化自己的产业功能、提升自己的技术装备水平、提高整体服务能力和救援效率,使自己的整体实力能够跟上人们对紧急救援日益增长和变化着的需求。

目前中国的紧急救援产业尚处于萌芽状态、襁褓之中、起步阶段,用产业经济学术语说是幼稚产业,其还没有完成自身的发展,更谈不上成熟,因此,总体上看目前仍然是加强对该产业基本规律的研究,加深对该产业现状和发展特点的认识,加大对其投入和支持力度的时期。特别需要的是,大家能对其基本理论、框架、规划、政策、体系等有个正确的认识,从而顺应其规律推进产业发展。此时,政府必须在职能、政策、投资等方面大力支持,扶持其正常发育,支持其健康发展;投资者必须认识到,紧急救援不是暴利行业,是具有公益性特点的薄利行业,必须做好长期收回投资的准备,只有将网络建成、规模做大、服务能力实现后,才可能取得一定收益,急功近利的心态及获取暴利的做法是不行的;产业的管理者也要实事求是,量力而行,逐渐推进,不可急躁冒进,犯欲速不达的错误,做出令人遗憾的决策;科技及理论研究界也要根据实际不断提出新观点、新技术、新建议,有效地推进产业进步;社会也要积极参与,在舆论上支持这一新兴产业发展。

二、产业结构问题

紧急救援产业的主要构成可以按照一主两辅三支撑的框架来分析,从这一定义看其有点像一个服务组织的前台、中台、后台部门。紧急救援行为服务是前台,但离不开中台即产品和知识技能的支持,否则这个行为就难以高效;而前三者又离不开政府、资本和人才的支撑,正是这些基础性建设才使得救援产业的前端能够较好发挥作用并实现发展。在具体工作中,我们还必须解决好三个结构性问题。第一是横向的分解问题。即这三个板块需要按照一定原则进行分解和细化,使其更具可操作性。比如,在救援行为体系中,我们就至少可以按照服务手段、服务对象、服务领域或灾害特点三个方面进行划分。从服务手段说,可以分为医疗、航空、道路等救援;从服务对象说,可以分为旅游救援、出国出境救援、海上救援以及老年人口救援、农民工、妇女、儿童救援等;从灾害特点或服务领域分,可分为地震救援、火灾救援、煤矿救援、毒气泄漏救援等。而且,每个领域都是一个特别巨大的系统。第二是纵向分解问题。即从高端或顶端到基层进行分解,如全国性指挥协调中心、区域性救援组织、具体救援队伍或机构等,或者分为综合性救援机构以及之下的各种专业性救援机构等。第三是业务链的结构问题。每一救援业务,都不是一个“点”,而是一个“链”,每个单位、组织、个人都可能是该链条中的一个局部,都必须按照从呼叫、到救援、再到医疗等做出全程安排,且各环节间必须紧密衔接。

三、产业组织问题

产业组织理论认为,市场结构是决定市场行为和市场绩效的基础;市场行为取决于市场结构,而市场行为又决定了市场绩效;市场绩效受市场结构和市场绩效的共同制约;市场行为和市场绩效又会反作用于市场结构,影响未来的市场结构。按照这一理论,紧急救援产业的市场结构是决定市场主体的行为和绩效的基础,因此也就有必要在市场结构的分析和设计上做些探讨。我们知道,紧急救援行业特别是行为服务的特点是及时性的高效服务,这种及时性特点同时对救援体系的组织特点提出了严格要求,即必须布局合理、设备精良、队伍素质高、管理运作严谨规范,这就同时对运作主体特别是企业的资金实力、体系建设、管理能力提出了不同于一般企业的要求,即只有具备一定的或相当的资金实力、在一定区域甚至在全国或世界范围内体系完整、管理运作科学规范才有可能,而且,这种带有一定公益性的产业还必须作为特许经营管理,需要政府批准。这样,救援链的建设就是一个十分庞大的系统工程,需投入大量人力财力物力,并要耗费相当时间,且需政府允许和支持。从这个角度说,紧急救援产业特别是行为服务自身就具有一定的产业集中度或垄断性要求。因为规模太小难以进行大量投资,难以承受长期回报的考验,难以进行规范化管理,从而也难以实现高效率救援。这就是说,从组织形式上讲,紧急救援产业需要做好具有垄断性特点的设计,虽然在一定空间内、一定行业内可以有一定竞争,但这种竞争一方面应该是在进入之前、在准入时的严格筛选和认真论证,必须是事先已经约定、相对稳定可靠、政府和社会严格监管之下的合作关系,而不能是在具体运行中的市场性竞争,不能在事故灾难发生时再采取招标方式选择救援队伍。这种稳定性要求,实质上就确定了其不能轻易变化、难以随时调整的特点。在我国,目前的问题是救援领域的商业化不足,救援企业规模偏小、力量偏弱,产业内部的集中度太低,难以实现规模经济优势,无法获取范围经济好处,因此从政策导向讲,应该以促进商业化、规模化和提高集中度出发。

四、产业布局问题

产业布局要解决的是救援能力或者说救援服务的生产力在空间上的分布问题,这一布局结构不仅受救援产业本身制约,且也受有关外在条件限制。通常认为,影响产业布局的主要因素包括:自然因素,即自然条件和自然资源两个方面;社会经济因素,主要有历史积累的产业基础及有关的交通通讯等基础设施条件,市场供求条件,劳动力素质、数量和成本,政治、法律、政策、体制等政治因素,以及价格、税收等差别性政策;还有科学技术因素、地理位置因素等。作为一般规律而言,紧急救援产业也离不开以上产业布局的基本因素,但救援产业又有其特殊性,因此在布局中还需要结合产业实际制定布局战略。由于救援作为一个及时性、时效性及体系性、网络性较强的行业,速度、距离、布局就成为核心问题之一。即一方面要在不同地区、按照事故灾难特点、基于交通运输条件、救助救援的时间界限来设置和配备救援力量,以保障救援的及时性之需;另一方面,为了实现总体水平的提高和保证,还必须在总体上有个全局设计,在整个世界、国家、区域范围内进行统筹部署,并在需要集中力量打歼灭战时能够有效集聚救援力量。救援产业的布局问题,涉及救援队伍、救援装备、救援物资和产品、救援培训资源等不同方面,其科学性的基本要求是在事故灾难发生时能及时到达现场并实施救援,能在需要时实现跨区域调度和救援作业,同时又不致造成很大的救援资源闲置和浪费。

五、产业进入和退出问题

紧急救援产业特别是其中的行为服务领域,具有及时性、紧急性、时效性特点,且人命关天,分秒必争,因此对于从事救援业务的组织,就必须有相对严格的资格审核标准和程序,目的是保证其提供的服务质量可靠,在关键时候能够切实发挥作用。因此,对于不同类型的救援企业来说,必须在其注册资金、装备设施、人员素质、地理区位、内部管理、业务流程、收费标准、合同契约的主要条款等方面进行论证,只有有了这些保证,才能使其在具体救援服务中质量可靠。而且,救援产业本身要求的高集中度,也使其必然产生相应的固定成本和沉淀成本。门槛高了,进入难,退出也必然困难。而且,救援企业业务的特殊性使其撤出就不仅是企业自身的问题,其必然同时也带有社会问题的属性。因为一方面再培养一个新的主体不是那么容易,且一般情况下当一家企业或机构在某地开展业务后,大家知道再去做同类业务往往较为困难,所以一般在救援机构没有公开退出前,别人很难去做前期准备,而如果一机构正式退出后再去准备、审批、设立,又会出现救援主体缺位,一旦事故灾难发生便难以应付。所以说,原则上在进入门槛较高、审核比较严格的情况下,退出也比较困难。因此,最好的选择是对进入者严格审核,并把已进入的机构管理运作好,让其切实发挥作用,这或许是社会综合成本及救援成本最低的方法。

六、产业关联问题

任何一个产业都有自己的投入产出链,都需要有关产业从上游提供原材料、半成品、服务等供给,以实现自己的投入;同时,也必然向后推进其它产业发展,为后续产业提供自己的产品和服务,促进后续产业的发展和进步;有时,自己通过上下游之间的推动和整合,会形成一个逻辑的环型结构,从自己出发,转一圈后又反过来促进自己的发展和进步。对于紧急救援产业而言,其上游产业主要包括与救援紧密相关的物资生产和流通,生产救援装备和产品的企业所需的设备、半成品和原材料以及这些企业对交通、运输、服务业等的推动,信息技术、软件研发和生产,建设用的有关新型建筑材料及专用产品和装备,重大安全装备和技术研发,与救援有关的研究和知识产品的研发生产等;在整合过程中的关联行业主要有,保险业,保险经纪,健康管理,医院,现场救护,学校和研究机构,物流企业和交通运输业,航空,道路,通讯等;向后延伸的行业主要有善后处置、技术鉴定、理陪服务、银行及结算、后期护理、物资处置和周转、设备维修、飞机等大型装备的维护保养等。这就是说,作为救援产业来说,我们不仅应该研究其自身的构成和发展规律,且应该结合其上下游产业进行分析论证,只有在救援产业发展的同时推进了关联产业的发展,救援产业的拉动作用才能真正显现;只有上下游产业有了协调的推进,达到了一定水平,救援产业才能处于加快发展和健康运行的良好产业协作环境中。

第五节   发展紧急救援产业需遵循的几个原则

在发展紧急救援产业的过程中,无论从政府还是从企业角度看,都需要根据紧急救援产业的特点和规律来运作,从一开始就在一些重大原则基础上运行,以确保其方向正确、发展的可持续和良好效果。

一、注意把握救援产业特点,做到公益性与商业性兼顾的原则

之所以强调其兼顾,是说紧急救援产业本身就具有公益性、社会性和经营性几个特点,它既不是纯粹、标准的商业活动,也不是严格的公益行为,是二者的有机结合。其中,有的板块或内容侧重于公益,如直接面向人的现场紧急救援救助,可能在救援过程中本身就会有政府公共服务、社会公益服务、企业商业服务参与甚至协同作战,所以在大家同心协力搞救援且取得很好效果的情况下,如果商业性救援机构将其成果全归自己并借以收取较高费用显然是不客观、不合适、不合情理的;但反过来讲,如果什么都是公共的、公益的、免费的,则救援产业就难以发展起来,庞大的救援需求就难以很好满足,救援的效率就会降低,因此,必须发展商业性、市场化救援,特别是,在救援产业中有些本来就属于比较商业化的内容,如紧急救援装备的生产和流通、涉及工矿企业用的安全生产装备、通讯和交通设备的生产、保险公司及保险经纪公司、产品的销售等。这就是说,在救援产业的两大支撑领域中,很多本质上就是商业性领域。因此,在紧急救援产业的发展过程中,我们就需要进一步根据其不同方面、环节、点位的特点,确定其公益性与商业性的构成和度的把握,并实现二者的良好结合。

二、切实做好整体设计,实现“一主、两辅、三支撑”协同推进的原则

紧急救援是一个有机整体,其有机的特点是离开那一部分都难以正常运转和发挥作用,这就需要有一个总体规划和总体设计。目前,从我们国家的紧急救援产业来看,极有必要着手进行这一设计。在此设计中,一是要将各板块之间的功能界定清楚,功能要全面且互不重叠,彼此不交叉而又无空档。在统一设计下,各板块既统筹考虑,彼此呼应,还能够相对独立运转,实现各自功能。二是各自要完成自己的体系设计。即每一板块要在总体分工之下,有自己相对独立和完整的体系和内容。三是每个板块要在总体发展规划之下有自己的目标、计划、步骤和具体措施安排,且能够真正落实。对救援产业来说,目前确实需要从基础做起,只有把基础搞好了,做扎实了,才不至于在今后的工作中发生重大偏差。这就是我们这么多年一直思考研究这个问题的初衷,也是积极争取财政部的支持并争取亚洲开发银行资助进行中国紧急救援体系研究的初衷,还是我硬着头皮写这本书的初衷。其核心目的,是怎么使中国的紧急救援产业尽快启动,少走弯路,取得成效。

三、统一认识,政、产、学、研、社各司其职,通力合作,共同推进救援产业发展的原则

国家不颁布法律、政府不制定政策、有关部门不积极推动,中国的救援产业就难以起步,难以较快发展,因为中国的政府在经济方面总体上是个管理面宽、管理层次深、管理手段多、管理力量强的政府,更何况紧急救援职能本身就与政府职能紧密连接或原本就是一体。何况,紧急救援产业尚在襁褓之中、萌芽状态、起步之初,还极其幼小。对实业界而言,由于紧急救援产业是个新兴领域,其很多业务还未形成,尚在研发、孕育、培养之中,因此自己必须下功夫研究不同方面、不同环节的业务模式,且必须以创新的思维、长远的考虑、统筹的安排来开展这一产业。如果坐等时机来临则难以成事,如果没有创新突破则会步履艰难,如果急欲求成则会因缺少长期准备而中途心灰意冷。所以,产业界必须一是狠下功夫开发研究,二是积极开拓创新,三是有长远战略考虑和安排,四是注意与有关方面特别是政府、学界和科研界的衔接和配合。对学界而言,针对人的教育培训任重道远,必须下大功夫开发教材、设计课程、设立基地、训练教师,以此在紧急救援知识普及、专业人员和指挥人员培养上有所作为,使救援产业切实有人才支撑。对于研究机构来说,更是面临着紧急救援产业的一系列标准需要研发,产品和装备需要开发,法律、政策和规划需要研究制定,重大应急预案需要论证等问题,因此也必须尽快形成分门别类的专家系统,产生一大批研究成果,以此引领和支撑中国的紧急救援产业的健康发展。从社会各界而言,作为以公益性为主要宗旨的组织,其如何通过自己的活动动员更多的社会力量加入到紧急救援行业中来,让大家更加关心、关注、支持这一新兴事业的发展,也是一项极其艰巨和光荣的任务。因此,我们这里提出的五大主体的联动,对于发展我国目前的紧急救援产业是非常必要的。

四、紧急救援产业发展中要充分注重与国际惯例、国际社会接轨和对接的原则

由于紧急救援是个具有人道主义、公益性特征的行业,因此原则上讲其服务范围是无国界、无国别、无种族区分的,这也是国际紧急救援机构如亚急、欧急等在世界各国铺设网络并迅速发展的基本原因。因此,中国的紧急救援产业从一开始就需要充分考虑其国际性特点,不能搞成一个封闭的体系。这一与国际社会的对接,至少应包括几个方面:一是体系的对接。这里包括救援体系内特别是从呼叫到救援、到医院及保险结算系统的对接,即外国人到中国来或中国人到外国去时,一旦出现紧急情况时知道呼叫谁,且有人按约定或规定来实施紧急救援。二是重大项目或救援能力布局规划的衔接。比如,重大紧急救援物资的贮备和流通,其场点的布局、运输线路的设计就必须在考虑本国实际时充分考虑周边国家或地区的需求,因为这不仅有利于紧急状态下的快速发应,且有利于日常的经营和管理,实现国家之间的互补作用。三是标准的对接。在救援标准、规则、程序上确实需要实行国际的统一性,因为只有在人员配备、装备配置、工作流程、培训管理等方面实现了彼此一致,才能在重大灾害来临时协同作战,减少磨合成本。四时服务和产品的对接。比如紧急救援卡、培训服务等,就需要相对统一,使不同客户在面临一个事故灾难时能得到相对一致的救援服务,不致因各国间销售服务产品的不同、因各人购买服务产品的差别而影响救援效率和救援质量。

五、救援产业本身发展的速度与整个经济社会发展相协调的原则

从产业本身来说,其作为一个边缘性、综合性领域,在发展中应贯彻整合与新建并重的原则,即首先或主要通过整合已有资源,形成救援产业链,再在其框架基础上补充、完善、提升。而要整合,就必须有整合对象,整合基础,整合平台,整合手段。所以,救援产业发展的基础条件,如覆盖全国的医疗网络、便捷高效的信息呼叫系统、空中和地面交通相结合的交通运输系统、发达成熟的保险系统、相应的救援队伍和装备配置系统、完善的信用体系等,就需要在整合现有资源的基础上,率先发展,且要有规律、有秩序、有规划和步骤地发展。企图全都新建,且一下子实现快发展、大发展,是不切实际的。另外,紧急救援毕竟是整个经济、社会整体的一个部分,其发展速度、步伐、规模、效益都离不开整个经济社会发展的条件和基础,因此其在发展中要充分考虑整个国家的经济发展、社会进步、社会保障、科学技术、交通运输等相关领域,特别是要注意考虑其服务和产品的设计如何更好地符合中国国情,符合地大人多、贫富差距、东中西差别、城市和农村的不同等实际,从而找准产业发展的切入点,实现救援产业与整个经济社会体系的合拍、互动和协调发展。

 

 

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