河南省紧急救援促进中心

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中国紧急救援体系建设—— 紧急救援行为服务体系

发布时间: 2014-11-29 15:18:56  查看次数: 813    

这里所说的紧急救援行为体系,主要是指当紧急事件发生之后,有关救援组织采取行动所涉及的基础设施、救援队伍实施救援及其管理活动的总合。这个体系,从被救援人呼叫开始,到其被营救并康复后重返工作岗位或恢复正常生活结束,是一个由有关方面共同完成的完整的业务活动链。这里的行为,是从事件开始之后有关主体进行的所有与救援相关的活动的总称,因此其是个庞大、复杂、相互联系和衔接的综合体系。本章,我们没有对紧急救援中所涉及的所有救援主体、救援环节和救援内容进行分析,只选择了具有共性的板块及具有代表性救援业务如道路、医疗、航空等救援体系做了初步探讨。

第一节  救援行为体系建设的主要思路和基本框架

作为紧急救援能力的综合体现和拉动救援产业发展的龙头,救援行为体系是最引人瞩目、最应该研究解决、也是最复杂的一个系统。它直接面对的是接受紧急救援的服务对象,反映出来的是救援队伍、技术、装备和管理的综合水平,是政府、企业、社会在紧急救援领域投入资源的综合结果。在中国,尽管有关专家学者已经围绕这一体系建设做了不少探讨、论证和呼吁,但由于政策的原因、体制的限制、发展的局限等致使其到目前并未取得突破性进展。要加快建设,必须首先解决好设计、建设、运行问题。总的认为,紧急救援体系设计的关键是救援逻辑,建设的关键是资源整合,运行的关键是管理机制。

一、体系建设的关键是有个科学的总体设计,而设计必须符合行为救援业务特点、发展规律和运行逻辑

关于救援逻辑,是说围绕救援目标而形成的一个符合技术、经济规律的有机工作体系,体系中的各个环节均有自己的独特功能和作用,他们按照一定规则首尾相接、环环紧扣、彼此呼应、形成自循环,从而在按照自身逻辑运行中达到救援目标。

紧急救援针对的救援对象主要有三个,即人、财产、环境。就是说,紧急救援的初衷和目的是尽可能减少人员伤亡、财产损失和对环境的破坏。当然,在这三者之间通常将人放在第一位。因此,虽然紧急救援必然针对如何减少灾难事故对财产和环境的威胁、损坏及其保护、恢复采取措施,但一般情况下,人们在论述紧急救援时还是以人为主线展开的,其救援的逻辑也是围绕人这个主体进行的。我们这里,也是以人的救援为主线展开分析和论述的。

通常,救援从事件当事人的呼救开始,到财务清算等善后事宜处理完毕为止,其顺序为呼叫-接报-确认身份、地点、事故特点-协调救援队伍-救援队伍开始行动-救援队伍到达事发地并开始实施救援-转运-治疗-恢复-结算-结束。

从紧急状态及其程度讲,紧急救援行为又可根据其紧急性分为几个层次:第一是最紧急状态。这也是传统的对紧急救援的描述和定义,它是从呼救到将人员从危境或险境中解救出来的阶段,其行为通常包括呼叫、远程指挥、队伍集结并到达现场、现场指挥和搜索、现场救治及离开。

从内部结构上讲又有两种阶段划分方式:一是从狭义的紧急救援即只以紧急状态为核心划分,可以分为紧急救援前、紧急救援中、紧急救援后三个阶段,此时,我们可以将呼救、身份及事故情况确认、指挥调度、队伍集结并赶赴事故灾难发生地作为第一个阶段即紧急救援前阶段,将搜索、现场救护、转运等作为第二个阶段即现场救助阶段,将医疗、保险、结算等作为第三个阶段即紧急救援后阶段。二是如果将整个救援过程均作为紧急救援体系来看待,其中的每一环节只是作为一个紧急救援的必要步骤来对待,则可以无区别地将其平等地分为六个阶段,即呼救及确认、指挥调度、队伍集结准备并赶赴现场、现场搜索营救、转运、治疗恢复等。在这里,我们通常用的是后一种划分方式,即用的是宽的紧急紧急救援概念。显然,这一按照救援行为发生的实际过程进行的描述,围绕人处于危险或困难并通知有关方面开始,直到彻底康复并恢复到机体应有的正常生产和生活为止。

按照这一逻辑和阶段划分,作为专业性的紧急救援行为实际上可以分为三个层次,即指挥协调层、实施救助层、支撑保障层。

指挥协调层是以呼叫中心为载体、以信息技术为手段、以领导和专家为主导,在有关辅助人员的协助下,在完成接警、身份识别、地点确认、事故判断、环境分析等基本工作的基础上,由有关专家和领导为主行使判断、指挥和协调,并调度最近、最便捷、最有利的救援队伍赶赴现场实施救援的一个层次。作为实施层次,通常以交通运输工具、通讯工具、救援器械等为载体,以专业救援人员为主力,按照指令迅速集结后,在现场指挥人员和保障人员的协同下,迅速赶赴灾区,开展对人、财产、环境的紧急救援,主要是控制事态发展、解救被困人员、减少伤亡损失;同时,在经过场初步救助之后,迅速将有关人员转运到最适合治疗和康复的地方。支撑保障层,是为紧急行动服务的且在紧急救援系统中不可缺少的前期准备、后期处置及外围部分,他们主要由物资储备及流通管理、技术装备管理、交通运输、信息通讯、医院、保险等六个方面构成,即为了使紧急救援达到高效目标,必须在有高水平的救援队伍、高质量的救援指挥和协调的前提下,有相对充足、适用、快捷的物资做支撑,使被救人员能够得到基本的生活物资保障;必须有一定的技术装备的支持,特别是一些大型技术装备,往往是专业救援队伍难以自身携带的,其需要通过一定的协调才能获得;还必须有交通运输手段保障,能将队伍、物资、产品等运到现场,能将救出的人员和物资及时运送到安全地方;需有信息通讯的紧密配合,否则就难以了解情况、传递信息、完成及时、有效的调度和协调,难以较好地完成有关的内部管理事项;还要有距离合适、医生合格、管理合理的医院对有关人员实施及时有效救治,不至于因治疗不当贻误时机,带来新的损失;还要有保险、财务、清算等经济系统的支撑,使各个主体可以按照预先约定实现自己应得的利益,且没有矛盾和纠纷。

在以上体系分析和设计的基础上,从工作角度讲,我们还需进行设计安排,目的是较好地将这个体系建设起来并使其健康运行。从工作角度讲,紧急救援行为体系的设计可分为三个阶段进行:一是要确定总体工作思路。即我们主要是在借鉴国外先进经验、按照通常的运行思路、结合中国实际的基础上完成救援体系总体框架的设计,其中特别要注意借鉴美国、日本、欧洲等国家发展紧急救援业务的实际,借鉴亚急、欧急的发展经验和做法,这才能保证总体框架不出大的偏差,因此设计阶段必要的考察、学习、交流都是极其重要和必要的。二是在总体框架基本确定的基础上,再认真地对现有资源的分布状况、灾难事故发生特点、救援需求情况、救援能力分布及供给构成、业务链及业务模式、不同业务板块构成、成本效益分析、政策现状和政策诉求、建设和发展路径、管理体制和机制、具体工作步骤安排等进行调查和分析,在此基础上形成比较完整、科学、系统的整体设计方案。三是方案形成后要组织有关专家论证,论证的重点是其科学性、合理性和可操作性,目的是确保该方案能够顺利实施,并真正能建成一个构成合理、成本较低、运转高效的救援系统,经严密论证后,再按步骤付诸实施。

二、救援体系建设的关键是如何整合,是如何以最低的成本和代价将紧急救援体系尽快建立起来

设计是开始和起点,建设并形成救援能力是关键和重点,救援体系运行和切实发挥作用是目的和归宿。而救援体系的构成极其复杂,从内容上讲主要涉及以信息技术为核心、通讯网络为依托、呼叫指挥中心为平台、有关接报指挥人员为主体的呼叫、协调、指挥中心,有空中和地面相配合、布局合理、装备优良、技术娴熟、管理有序的搜救、现场救治、转运组成的统一高效的救援队伍,有遍布全国、分布合理、条件优越的医疗、康复机构及有关附属设施,有以保险为主导、银行为依托、各有关单位和个人纳入其中的信用、保险、结算系统,有遍布全国的产品营销、咨询和服务体系等。如此,如果作为紧急救援体系建设的主体单位,建设中必须解决好两个问题:一是那些已有资源可资利用,通过适当的条理、改造、完善、提升后便可纳入救援体系,使其在紧急救援方面能发挥更好、更大的作用;二是需新增那些投资,即如果没有现成的可资利用,或者利用现有的资源成本太高,就必须进行新的投资,此时就必须考虑成本收益如何,以及谁来投资,何时建成。因为紧急救援是个涉及行业比较多的领域,已有大量资源可以进行适当梳理、条理、调整之后比较方便地纳入到这一体系之中,这既是工作衔接、业务发展、管理经验的考虑,也有成本和效益的原因,因此,任何一个主体在建设救援体系时完全自己建不仅不必要、不现实且也是不经济的,这就需要按照紧急救援业务体系设计规划、对不同行业或业务、不同地区和领域中涉及紧急救援的各主体进行分析,或者在其已有功能中明确紧急救援功能,或者在原有功能增加紧急救援功能,之后再将其特殊功能按照双方自愿、平等互利、分工协作的原则通过合同方式将各自在这一体系中的权利、义务、职责确定下来,并通过有效整合,再加上新的投资,尽快实现救援能力建设目标,达到及时实施救援的目的。

三、救援体系运行的着眼点在于有效性,即确实能够解决人们在紧急状态下的救援救助问题

体系建立之后,运行就成为主要任务,它不仅是设计和建设的目的,也是对设计和建设的检验,还是设计和建设的延伸。运行一定意义上看除了先天的设计、建设基础之外关键是怎么管理,是按照什么体制、机制和规则对这一具有特殊性的系统实施有效管理并确保其正常、健康、顺利运转。在运行阶段,我们需要在一定业务模式、盈利模式的框架内,设计符合实际的体制机制,形成固定、合理的业务流程,保持稳定高效的运行状态,使这一系统能够按照起初的设计发挥应有功能。为此,一是要对业务进行全程梳理和系统分析,主要是将这一庞大的系统分解为不同的领域、方面、环节、结点等,分析一定要细致、严谨、周密,不能有重大遗漏或漏洞。二是在分析的基础上,明确每一阶段、环节的功能定位,使其职责极其明确,任务非常清晰,没有含糊之处。三是进一步确认运行和管理责任主体。即对每一业务、环节都要明确运行或管理的单位、个人,在组织上将其确定下来,使其知道自己是什么责任、什么任务,主体一定不能缺位。四是针对业务特点制定管理制度,这些制度要明确谁、干什么、怎么干、什么时间内干完,以及对应的控制、监督、考核、奖罚机制。五是运行系统要根据新的情况及自己的运行状态,不断反思、修正、完善,使其能够跟上形势发展的需要,并能在总结中提升。

四、救援行为体系的主要框架

按照以上分析和原则,我们可以基于救援业务的特点进行具体的体系设计,实现救援体系的系统化。从体系设计角度讲,我们这里主要针对紧急救援与相关业务的联系进行构建,以便在整合相关业务的基础上,尽可能快尽可能好地将救援业务开展起来。

1、必须建立起一个科技装备、指挥协调、信息处理及内部管理等方面质量好、水平高、效率高的枢纽、平台或中心,同时根据需要设置若干区域和行业分中心。这个中心,是指所有救援行为都必须依靠,具有为客户提供服务、为救援队伍实施指导、为善后处置提供支持,以信息系统和一系列软件为依托,集客服、呼叫、信息、指挥调度为一体的综合性信息、指挥和服务支撑平台。因为作为一个以紧急救援为主要任务的体系,必须有一个综合性的客户服务中心,当客户发生紧急情况时,能及时得到相关信息并提供高效的救援服务。为了达到如上目标,客服中心必须具备几项主要功能:一是可以接警接报,即有人全天候值班,且这些值班人要经过严格训练,能满足各种客户的报警需要。二是要能对客户有关信息进行综合并及时做出客户及其发生紧急事件的性质、类别、地点、范围、发展阶段等的确认,因此该中心要有信息系统做支撑。三是能够根据需要及时联系、调度、指挥有关救援救助工作,实现全过程跟踪服务。同时,出于工作方便性的考虑,除了建立一个全国性的中心之外,还应该建立若干个区域性、行业性分中心,以在总中心的指导、指挥下达到及时、高效救援的目标。

2、必须建立起由有关专业救援队伍组成的,在装备、技术、人员、管理等方面精良、优秀、高效的现场救援体系。所谓专业队伍,是指其装备根据需要进行专门配备、人员进行专业培训并具有专业知识和技能、管理经过系统设计并符合实际需要,或者说是装备精良、人员精干、管理科学、效率较高的救援队伍,其主要功能是现场救援,具体内容主要包括搜索、救助、转运三个环节。即所有现场救援必须同时具备这三大功能才能完成接近救援目标、对其实施现场临时救助、将救援对象转送到最佳的治疗地点等,具体实现这一功能的往往不是一个人、一个独立组织而是一个系统在有效的组织协调下来完成的。从行业上讲,现场救援因不同的灾难事故具有不同的现场搜索、救助和转运特点,不同的自然灾害、不同的生产安全事故,有不同的救援要求、方式和方法,需要不同的技术、人员、装备和管理。对于救援队伍来说,我对其分类也有不同侧重。有时,我们是按照不同灾难事故的行业性、自然性特点来定义救援队伍的,如地震救援队伍、矿山或煤矿救援队伍、化工救援队伍、海难救援队伍、火灾消费救援队伍、道路救援队伍等;有时是按照主要手段来描述救援队的,如航空救援主要体现为依托飞机、直升机进行的空中救援;有时则基于其功能来界定救援队伍,如医疗救援、心理救援等。但除了各救援组织自己独特的职能任务之外,其必须具备作为一个救援组织的基本救援要素和功能,同时紧急救援作为一个体系,还需要每个个体在救援过程中互相协作和配合,因为往往一个救援主体难以独立完成紧急救援的全过程。

3、必须有可靠的保障体系,支撑现场救援的有效运行,实现紧急救援的总体目标。前已述及,物资储备及流通管理、技术装备管理、交通运输、信息通讯、医院、保险网络医院,保险和保险经纪公司,鉴定、赔付及结算系统等属于紧急救援保障体系。之所以将这些归属为保障体系,是说这些功能虽然不是现场救援,也不是紧急救援指挥,但紧急毕竟是一种特殊状态,一方面在紧急状态下的现场救援离不开这些支持和支撑,另一方面有关善后工作虽然不再那么紧急,但也必须妥善处置才能完成紧急救援的总任务,实现总目标。保障体系的建设可以分类进行,一是直接纳入紧急救援体系之内的功能板块,如医院、保险、结算系统,这些实际上在紧急救援体系建设中已经内化为其中的一个局部、环节或板块,是必须的和稳定的。二是按照契约原则约定的板块,如大型装备、主要物资等,他们虽然各有自己的正常渠道和管理运行形式,但为了在突发事件发生时备不时之需,通常可以事先签署有关合同,将在紧急情况下的使用明确下来,以减少因临时调度带来的法律和经济纠纷。三是纯临时性保障,如临时借用或租用的交通运输工具、通讯设施等,由于这些往往随着事件的规模、范围、危害程度等临时租用、借用或征用。

4、必须充分发挥好各协同系统的作用,与专业性紧急救援形成有效的相互补充和支持力量。政府机构、社会公益组织和志愿者、专业性第三方服务机构、国际救援组织。这里之所以将这四个方面定义为协同,完全是从商业性、专业性紧急救援为主体的角度来考虑的,实际上,如果换一个角度看,在很多情况下政府是主角。因此在此我们认为,在救援系统中,除了前面基于商业原则建立的专业性救援机构之外,在救援体系中还有极其重要的四个方面是协同的或在重大问题上的一致行动者。这里,主要包括政府及政府有关部门,实际上,在很多重大灾难事故中本来就是政府为主导的,在这里将其作为协同系统是从商业性机构或产业化运作的角度来看的;社会公益性组织尽管不以盈利为目的,但在很多时候,正是这些组织及其组织起来的志愿者,发挥了专业救援队伍难以比拟的作用;第三方服务机构是那些基于与紧急救援有关机构的职能及其业务发展,为客户提供新的、与救援业务有关的服务的机构,他们在实质上起着促进救援业务发展、效率提高的作用;而且,在一些救援救助工作中,国际救援组织包括商业性与非商业性的组织,往往也起着重要的配合作用,特别是在情况比较重大时,国际间的协调、协作和配合也对于商业救援机构作用的发挥、减少成本、降低赔付等起着主要作用。

第二节 呼叫、指挥及信息系统

紧急情况下,信息的收集、传递是解决问题、进行救援的关键。必须知道发生了什么事、发生在什么地方、涉及多大范围多少人员、环境怎么样,知道那里有队伍、那里有物资和装备、怎么运输和运送,知道到那里去、救什么人、带什么工具、去多少人,知道救援的进程、效果、困难和问题,知道被救人员需要什么治疗、到那里去治疗最合适,知道治疗效果如何、费用多少等,这些信息,往往要求及时、准确,并及时加工、传递、反馈,才能做好紧急救援工作。因此,呼叫、指挥、信息系统是整个紧急救援的中枢或首脑机关。这个系统的最大特点,是系统硬件、软件、人员、管理的紧密配合及一体化运转。

一、呼叫、指挥及信息中心的主要功能

呼叫中心是集语音和数据为一体的综合性电话服务系统,客户通过客户端设备访问客户服务部,客户主要根据自动语音导航,选择所需的服务;呼叫控制中心根据客户的输入信息,选择并控制呼叫路由,将客户的呼入连接到服务端。

 

呼叫中心系统结构

 

 

总体上看,该中心作为整个救援行为过程的中枢,其神经遍布各地,信息通达各方,功能独一无二。从设计上看,其作为信息枢纽要具备信息收集和储备、储存,接警和识别、判断,指挥和协调调度等主要功能,这些,可以围绕客户需要分为既各有侧重,又紧密结合、连成一体的三各方面或三大具体功能。作为呼叫和接报中心,主要功能至少包括:语音的录制,语音文件的编辑与修改,系统流程的编辑与修改,客户访问的统计与分析,受话的次数以及服务时间统计,通话录音、监听、查听,中心数据库管理,客户服务中心系统维护等。而作为指挥中心,必须在呼叫、核实和确认的基础上,发出救援、指挥、调度指令,及时跟踪、监控、协调救援,完成与被救援人、救援队伍、医院等相关组织的衔接沟通,实现及时、有效的救援。以上功能的实现,都离不开客户信息管理,作为信息中心,其功能主要是对客户、救援队伍、财务及结算、政策规定、专家队伍等信息的设计、收集、储存、管理,这些信息,是呼叫接报的基础、指挥协调的基础、医疗结算的基础以及整个救援系统运行的信息基础。因此,完善的信息中心及其健全的功能,在救援系统的运行中至关重要。

二、呼叫中心逻辑图及设备系统

基于交换机的呼叫中心设备:

 

基于互联网的呼叫中心设备:

设备提供来电接入、排队、座席呼叫控制管理、报表、监控、录音、座席分散兼集中部署的解决方案。呼叫中心平台以最低的综合投入,实现最大价值目标。部署快捷,使用方便。座席既可以集中部署管理,也可以随时增加分散的专家座席,不受地理位置限制。

例:IPCC(中国人寿保险公司)呼叫中心结构图

 

核心部分部署在中心点机房,包括媒体网关接入、控制中心、录音等服务器。

IPCC呼叫中心平台解决方案支持PSN(##)电话接入的同时,还支持通过WEB(##)网站上点击进入的用户通话。其中,呼叫中心的座席与座席间、WEB用户与座席间通话皆不产生任何通话费用。

整个呼叫中心的通过集中的报表、监控、录音等手段统一控制管理中继、座席、IVR(##)的运行状况。可将IPCC服务平台接入公司的集团电话交换机后,这样,呼叫中心座席的电话也可以与公司的分机互相转接。

三、数据信息系统

中心数据库是客户服务中心的信息来源,也是信息存储器,客户服务中心的应用与中心数据库有很大的关系。由于中心数据库所存储信息的不同,使服务中心的功能产生了差别,从而其服务内容也更加丰富多彩。

数据信息中心是整个救援服务平台的基础,其中不仅包含软件信息,更包含对硬件设施的管理。维持整个救援服务平台运行的是数据、系统软件和硬件设备。在数据中心管理的是救援服务指挥系统软件、会员健康评估系统软件、救援与非救援信息数据、会员信息数据、服务器、数据分析系统软件等。

数据中心作为救援服务平台的核心,是救援服务平台的心脏。

   信息数据中心在应用系统上由会员信息、救援信息、内部管理三个系统组成。会员信息主要集中会员的个人资料,通过会员资料的录入,会员在呼入电话时,系统能够自动弹出会员资料,为会员身份识别及下一步的救援服务提供帮助。救援信息包含了救援和非救援信息,在呼叫中心为会员提供服务的时候可以提供救援队、医院等具体救援资料,在接听会员电话的同时能够迅速、准确地向会员事发地通报并启动救援。同时,大量的救援信息能够帮助呼叫中心按照不同的事件类型在在线状态下向会员提供自救信息,帮助会员在救援人员抵达现场之前进行生命自救。非救援信息则是在非紧急情况下,向会员提供大量的生活信息,这类信息主要集中在家庭健康和医疗保健知识等内容,从而为会员和公司建立长期稳定的客户关系。

会员信息与救援信息板块:

 

 

会员信息是救援系统的基础信息,伴随着救援的实施,可以为救援过程的各个环节提供最基本的信息资料。

同时,会员信息也是专业第三方救援服务平台中最具价值的核心数据。作为市场数据的基础信息,会员年龄、收入、学历这些数据将为救援服务产品的目标市场定位确定明确的数据。而会员系统所记录的会员选择服务的类型、时间、频率等信息,也为调整服务内容及拓展服务范围奠定了基础。随着会员数量的积累,会员信息将成为救援服务平台价值的最大体现。为客户服务的换代产品、升级产品、新产品等亦产生于此。

 

非救援信息板块

非救援信息作为救援服务平台的支持系统,主要体现在医疗咨询、健康管理、寻医问药等附加增值服务方面。

救援系统作为服务的重要内容,其价值体现在当用户遇到突发事件以及人身伤害的特殊情况下所发挥出来的独特作用。而突发事件在日常生活中发生的机率较小,客户在选择救援服务的过程中,会更关注于在没有突发事件的日常生产和生活中,救援系统是否能够提供更全面、科学、合理的健康管理和安全服务。非紧急救援信息正是基于这一判断和考虑,为客户提供健康管理、日常保健、寻医问药等增值服务,并以此作为维护和保持与客户长期服务关系的纽带。

第三节 医疗救援网络

一、医疗救援网络的基本功能

我们这里所说的医疗救援网络,是区别于院前急救、以网络医院为依托、以当时人离开事故现场并转送到医院为标志、开始按照医院管理流程进行医疗救护为特征的紧急救治、正常治疗甚至康复性质的救援。之所以将其纳入紧急救援,是由于几乎任何一个在灾难事故中受伤、致残、生病的人,都需要进行医疗救治,因此,医院是紧急救援时紧急状态的后续环节,也是实现最终救援的重要基础。

在整个紧急救援中,医疗救援网络具有独特的作用,也有特殊的含义和运作路径:

一是基础救援功能。紧急救援,按照人们通常的理解是指的现场救援。但实际上紧急是一个从没有紧急事件到发生紧急事件、从紧急到不那么紧急、再到彻底的不紧急直至的过程。而作为处于紧急事件当中的受害者或当事人而言,其也有个突然进入紧急状态(尽管紧急状态的院内需要一段时间甚至很长时间,但爆发往往具有突然性)、处于最严峻的紧急状态、脱离最严重的紧急状态或现场、进入转运和医疗状态、直到最终回到正常生产生活环境中的一个完整过程。紧急救援,虽然也有阶段上、程度上、功能任务和重点上的差别,但我们认为重要还没有真正恢复到正常生产或生活环境之中,都属于紧急救援的范畴或内容,都需要按照紧急救援的规律进行处置。通常,脱离现场之后,一些人没有受到伤害的人就可以直接回到正常工作和生活环境中,但对于受到伤害的人而言,通常必须进入医院进行治疗、康复。因此,医院救援就具有基础保障功能,即不管是什么灾难事故对人体造成的伤害,都需要到医院接受治疗,从而也可以说医院在紧急救援体系中具有基础性保障功能。

二是医疗网络的特殊救援功能。作为医院,平时是以为病人服务、帮助其恢复健康为基本宗旨的,但这些病人与紧急救援时因受伤害而来医院的人的不同点,在于病人一般来自安全场所,且其疾患大都不是那么紧急,而紧急救援面对的人则通常来自灾难事故现场,这些人没有事先准备,没有亲属陪同,且其对治疗的要求还极其紧急。这就是说,医院在紧急救援时面对的服务对象更加特殊,即来时问题往往比较严重、没有经济上的准备、没有亲属陪同、对治疗的要求急迫,因此如果按照对待一般病人的原则来处理,就难以及时治疗,耽误治疗时机。这就要求,作为医疗网络成员的医院,必须按照统一要求,对这些特殊性需求做出系统安排,具备特殊的服务和处置功能。这些特殊功能主要围绕快速、打破常规进行设计,形成紧急救援的绿色通道,这个绿色通道通常要具备“两个无障碍”:第一是无法律障碍。就是说尽管没有本人、监护人或亲属、领导等签署同意治疗的意见,只要医院的治疗是正常的、负责人的,即使偶尔出现治疗事故,医院和医生也可以免责。第二是无费用障碍。即不能因现场没有费用或押金而无法入院治疗,而是在医院预先垫付的基础上,同样全力以赴地进行治疗。

三是医疗网络保障性体制、机制设计和具体运作中的科学性。实际上,这里实行的是带有“双会员”特点的体制和机制。

四是这里的医疗网络,既与现场救治、转运等通常的院前救助有联系,也有区别。现场救助、转运尽管有时也有医院或医生参与,但那些救援救助通常更加急迫,且既可以是医院做,也完全可以或者说大都是由行业救援队伍、专门做紧急转运(如120,999等)独立的机构完成的。虽然这些机构作为紧急救援中医疗救援的一部分,其作用是至关重要的,属于各有各的功能,他们无法代替医院在医疗救援中的特殊作用。因此,这里的医疗网络主体,特指由医院组成的医疗救助系统。

五是这里说的医院不是孤立的点,而是按照一定规则组织、组合、结合起来的网络。紧急事件尽管在不同的地点、事件、场所具有不同特点,但总体上其发生不是孤立的,而是几乎有人的地方都有可能发生。因此,作为救援基础功能的医院,就必须具有一定的地域分布特点。但是,企图将所有医院都作为一家来安排又是不现实的,而必须主要依托现有医院,通过一定的组织形式将其“串联”起来,形成一个在统一组织、指挥、协调下,按照统一规则运行、又相对独立不同医院组成的集合体,是一个带有会员制特点的上下游之间按照契约、分工明确、联系紧密的运行体系,横向各医院之间则是互无隶属、较为松散的兄弟会员关系。因此,这个医院网络既有实的医院做依托,又是一个带有虚拟性质的体系,在发挥各自作用的同时,实现共同的医疗救援目标。

因此,加强紧急救援医疗网络建设和管理,就成为实现救援服务以及紧急救援最终成功的关键。其医疗网络的健全程度、密集程度和运行状态,从一定程度上反应了紧急救援的综合运行能力和管理水平。健全的网络体系和有效的组织管理是整个医疗救援通道高效运转的基础,也是紧急救援链条中的重要环节和内容。医疗救援网络从工作上讲可以分为医疗网络的构建和医疗网络的组织管理两个阶段。

二、医疗网络的构建

医疗网络的构建不是孤立的,它作为紧急救援体系的重要内容或基础环节之一,需要统筹考虑几个重大问题:

一是紧急救援行为系统的总体设计。紧急救援行为作为一个体系,必须有一整套系统设计。这个设计,可以按照救援的逻辑进行,还需按照救援功能构造,亦需进行行业安排,还要做出布局规划。这个救援行为系统,涉及内容庞杂,构造复杂,如果没有一个科学合理的设计,要想做成做好是极其困难的甚至是不可能的。这些,在前面已经有所论述,这里就不再对其意义、框架等做重复分析了。但必须注意的是,在进行医疗网络建设之前,必须首先将总体行为设计搞出来,且在逻辑上要将医疗网络作为一个重要组成部分来对待,形成一个相互衔接、配合、呼应的有机整体。

二是要有紧急救援行为体系的整体推进计划和实施方案。整个行为体系是一个整体,只有其在总体框架在科学设计下,所有环节、部分都运转起来且能较好地相互协调运行时,才能较好地实施救援。作为紧急救援行为体系的重要部分即医疗救援,一方面必须完成自身建设,另一方面必须有其他方面的协同和配合。这就要求医疗体系的建设必须与整个行为体系建设相协同,在整体方案推进中完成自己的建设目标,既不能不顾其它部分单独突破,也不能在其它部分完成后自己严重滞后,而时在整体方案的实施中,协调地完成自己的建设任务。

三是构建医疗网络。在以上救援行为体系的总体规划及具体建设确定的基础上,就可以开始构建医疗网络系统。在此构建中,要具体地做好如下几项工作:第一,要有医院布局规划。这个规划要根据不同地区的灾害、交通运输、环境等特点确定在什么地方、将什么医院及多少医院纳入体系之中。第二,要有明确的医院选择标准。通常要根据当地的灾害特点、医院特长、管理水平等进行医院的选择,一般选择三甲医院,个别地方也可以选择二甲医院。第三,要界定清楚医院在紧急救援中的具体职能。即要明确医院在救援中负什么责任、有什么义务以及什么权利等,特别是在签字、担保、资金垫付等重要环节要极其严谨慎重,而且,要经过反复讨论、论证,形成统一、完整、严谨的合同文本。第四,按照规划做出初步选择,再分别与有关单位协商,并确保有关方面和人员对其中的条款有完全一致的认识后再将合同确定下来,以便将来便于执行且没有争议。合同签署之后,再组织有关医院、保险公司、呼叫中心等人员进行专门培训,并就有关细节进行深入研讨,以便相关各方在具体工作中能切实形成协调一致的行动。

三、医疗网络的运行及组织管理

医疗网络的构建只是医疗救援的基础和必备条件,而其发挥作用究竟如何,还有个运行管理问题,而在管理中要重点解决好如下问题。

1、统一流程,实行标准化管理。即每一加入网络系统的医院,都必须按照统一设计的业务流程处理紧急事务。这个处置流程作为一个标准文本,必须明确医院与外部有关机构和人员间的沟通、联系、报告、请示等有关事项,明确医院内部有关机构、人员的职责任务,主要包括谁负责接报、接报后做什么准备,伤员到达医院后谁负责接待、安排和进行救治,治疗期间的有关重大事项按什么程序决策及如何与有关方面沟通,一旦发生突发事件如何临时应对和处置等。这个流程,要极其详细、周密、严谨,是一个科学、合理的业务及管理规定和标准。

2、做好资源配置,强化效率管理。主要是监控院前、院内两个阶段的医治效率,是否有效,有没有因自己的原因耽误治疗造成新的损失的情况发生。要保证效率,就必须事先解决好资源配置和业务流程两大问题。从资源角度讲,主要是人员、设备、器械、药品、床位等的特殊安排,即在平时其可以作为一般医疗资源使用,但一旦发生紧急事件并接到指令,这些资源要优先保障紧急救援之需,有关人员就立即按照规定程序进入准备、迎接和医治工作状态,从而保障救援的高效进行。这个流程的科学有效性,往往直接决定着救援和治疗的成败及效果。

3、科学治疗和监督,加强成本管理。主要是在诊断、检查、用药方面做出安排,重点是减少不必要的诊断和辅助检查,减少不必要的用药,特别是防止以贵代贱、以多代少,或片面以优质药品代替一般可用且效力足够的药品情况的发生。对此,一方面要靠医院自己内部的自律和管理,另一方面要适度推进医、药、查分离;同时,最重要的是要对有关治疗、救援过程进行后评价,对于一些诊断、用药等治疗不当者要有一定的监督和处罚措施,目的是防止一些医院或当事人为了自身利益而故意浪费医疗资源、加大医疗成本、甚至耽误治疗时机的情况发生。

为了实施医疗网络管理,就必须设立相应的机构、人员和机制。一是尽可能做到全程时事监控。如果可能,要在事故发生、报警、接警特别是转运、急救等所有环节利用现代技术进行录像、录音并做好记录。对于重大救援活动和支出事项,要有人现场指导,起到监督作用。二是建立专家系统。对于一些治疗、支出中的重大事项,可以由专家系统认定或予以确认,其最好是个相对独立的第三方机构,专门从事治疗方案和有关支出合理性的审核和确认。三是要建立奖惩机制。对于切实效率高、费用低者,可以对有关人员给以奖励,而对效率低、费用高、治疗方案有重大失误者,则需对有关人员进行一定的经济处罚。

四、构建紧急救援医疗网络的步骤考虑

整体目标:按照救援网络发展规律,通过与保险公司合作,借鉴国内外通行做法,着眼于构建覆盖全国的“紧急救援医疗网络”,为国人及在中国大陆的港、澳、台同胞及外籍人士、住华机构或合作企业等提供医疗垫付等专业医疗救援服务。

阶段目标:首先在某一区域(如京津冀地区)进行试点,在试点中注意打通网络医院绿色救治通道,设计发行救援保险产品,提供医疗垫付服务,实现会员救治时的无障碍入院治疗,提高紧急医疗救援的效率和效果。并围绕以上目标,建立业务流程,制定制度规定,摸索出一套适合中国特点的网络医院管理体制和机制。

从区域布局上讲,可以考虑按照东北、西北、华北、华中、华南、东南、西南将全国分为7个区域,以地级城市综合性医院为核心,同时兼顾和辐射县级医院及部分诊所。重点是依托医院网络,提供绿色优先救治通道服务,建立医院网络专员负责制度,设立医疗专家数据库和信息员网络,开辟全国性医疗咨询网站平台,扩大信息处理功能,最大限度地发挥保险功能,为会员提供救援保障。

在合作模式上,可以考虑两种:一是医院方与发起主体形成合作协议。发起主体负责救援服务链条的设计与对接,提供医疗咨询、医疗垫付等服务,承担医疗费用(与会员约定的垫付额度);医院方负责利用其专业急救平台,提供急救车辆及医护出诊、协助安排住院等服务内容。另一种模式是发起主体与医院建立战略合作关系,实现资源共享。发起主体在选定的区域内与地方120合作,投资建设急救呼叫系统,并与医院一起联名开发紧急救援综合服务终端产品。具体方式,可根据各医院情况协商确定。

第四节 道路救援体系

在所有的行业性救援中,道路、煤矿可能是最有代表性的救援。其主要原因是其每年给社会造成的损失巨大,引起的反响强烈。但是,道路救援又有与其它行业的不同之处,即目前所说的道路救援或道路救援公司,基本是以交通事故发生后的“车辆救援”为主要业务以及将车辆拖离现场为主要标志的,并没有像煤矿等救援一样将“人的救援”作为主体。这固然有道路交通事故自身发生在道路上的场地性特点,也与我们道路救援中强调拖开事故车辆、尽快恢复交通、防止事故蔓延从而对人的救援重视不够的原因。因此,在道路救援体系建设中,我们救援需要从两个方面着手:一是提高车辆救援效率,二是注重提高人的救援效果。最好,这两个方面能同时推进,协同建设。

有数据表明:我国汽车拥有量是世界的1.9%,但道路事故死亡人数则是世界的20%,这说明我们的交通事故多且每起事故的死亡数高。如2004年,我国交通事故致死率为27.3%,而同期美国为1.3%,日本为0.9%。美国目前的汽车拥有量超过2.07亿辆居世界第一,每年的交通事故死亡大概在4万多人。而根据国家统计局发布的权威数字,截至2005年底,我国民用汽车保有量为3160万辆。而我国每年的交通事故死亡人数通常在10万左右,如此测算,则我国的交通事故死亡率至少是美国的15倍之多。

随着我国汽车工业的快速发展,汽车生产、销售和拥有量均呈现高速增长态势,各大中城市已逐渐进入以汽车为主要交通工具的社会。同时,到2007年底,我国公路通车里程已达到357.3万公里,其中高速公路里程已达5万公里。

与车辆、道路、高速公路发展相对应的是:全国2007年共发生道路交通事故327209起,造成81649人死亡、380442人受伤,超出了举世震惊的2008年汶川大地震的死亡人数,直接财产损失12亿元。有数据显示,1999年高速公路交通事故的死亡率为25%,略高于一般公路交通事故的死亡率(24.4%),而2007年的高速公路交通事故的死亡率仍然高于一般公路,而发达国家高速公路的交通事故致死率只有3%,我国高于发达国家近十倍。

交通事故及各类车辆故障所需要的救援加在一起,使道路救援成为一个需求巨大的行业,急需建立一个系统化、专业化、规范化的救援体系作为保障。

目前,我国还没有建立完善的道路救援体系,只有几家类似国外汽车俱乐部的组织建立了联盟式的道路救援协作体,还有保险公司的服务网络以及品牌厂商的4S店网络。其整体的市场覆盖面还比较小,管理尚欠规范,救援效率也不尽人意。

一、道路特别是高速公路交通事故的主要特点

道路交通事故从外部形态上,分为碰撞、刮擦、碾压、翻车、坠车、爆炸和失火等七种类型。从内部原因看,主要有:1.制动故障;2.轮胎爆裂,主要原因是车辆持续高速行驶使胎压增高,在轮胎薄弱处产生爆裂;3.照明与信号装置故障;4.转向故障;5.燃油、润滑油及冷却液耗尽;6.传动部分的机件断裂、脱落,主要由于装配、调整不当或材料质量等原因所致;7.其它机械故障。

但是由于高速公路的全封闭、全控制的单向汽车行驶的特点,使得高速公路交通事故类型与一般公路的交通事故类型有明显不同。其中碰撞、刮擦和翻车三种类型事故占事故总数的95%左右。

碰撞事故分为正面碰撞、侧面碰撞、尾随碰撞、碰撞静止车辆、碰撞固定物等类型,其中,行驶中的尾随碰撞事故是高速公路碰撞事故中的主要类型,约占碰撞事故总数的58%。

刮擦事故占事故总数的8.38%,高速公路的刮擦事故分为同向刮擦和对向刮擦两种类型,同向刮擦事故主要是两车在超车或者变更车道时形成的。

翻车事故占事故总数的9.51%,是高速公路第二多的事故类型。超速和超载是翻车事故的两大主要原因。

坠车、爆炸、失火等其他类型事故占高速公路交通事故总数的比例为4.39%,所占比例虽然不大,但救援难度和损失却不一定小。

总体上看,道路交通事故的主要特点为:

一是人为原因多。除道路、天气、环境及车辆自身的原因外,超速行驶、驾驶技术不熟练、驾驶员疲惫或喝酒、缺少安全意识、开斗气车等,是发生恶性事故的主要原因。因为即使环境恶劣、道路状况差、车辆破旧,只要驾驶人员技术娴熟、小心谨慎、头脑清晰,通常不会发生事故更不会发生恶性事故;即使环境、路和车都没问题,发生恶性事故者也比比皆是。因此,避免、减少、遏止交通事故的关键是人,是如何提高驾驶人员的安全意思和操作技能。

二是交通事故的特点是多发生在路上,极易发生第二次甚至多次串联事故,通常会堵塞道路,影响正常交通运输。道路特别是高速公路上的车辆一般速度较高,如再发生在有雾、下雨、冰雪或夜间等视线、路况不好的状态下,后面来的车辆难以较早采取有效措施,就会造成第二次甚至连锁撞车事故;即使不再发生二次事故,事故车辆占道也必然导致交通堵塞,影响交通运输的正常进行。在一些地方,曾发生过因大型运输车在高速路上发生事故后,导致一百多公里十多万辆车无法行驶的交通灾难。因此,这就使得迅速清楚故障车、避免二次事故发生、减少道路堵塞成为救援重点,而对受伤人员则有时关注不够。

三是总体上看,道路交通事故多,损失大。据不完全统计,我国每年有几十万起交通事故发生(如2007年为近33万起),且这还可能是保守数据,因为一些一般的事故未必纳入统计范围,且有时交警也未必愿意过多地将本地的事故统计上报。且随着车辆的增多、道路里程的增多、外出驾驶人员的增多,其事故在一定时期内还有上升可能。由于事故多,故人员伤亡多,一般死亡十万人左右,伤残40万人左右。从财产损失看,即使保守估计,按每一死亡者直接和间接的经济损失5万元计、按每一伤残者2万元计、每一起事故带来的误时误工损失1万元计,则就有160多亿元的经济损失。

四是事故发生后,但往往由于道路拥挤、堵塞等原因,救援装备、人员到达现场及清除障碍、转运伤员较为困难,这也是事故本身决定的一个事故蔓延、救援效率受限、损失较大的一个特点。在我国,虽然人们对交通管理及遵循交通规则的意识在逐渐增强,但仍有一旦发生事故或堵塞都争着往前挤甚至占用应急车道的情况发生,致使清障车、大型拖车或吊车、救护车及人员难以迅速到达现场实施救援,且有时又因道路堵塞难以即使转运伤员,以致贻误救援、治疗时机,造成了不应有的损失。

二、道路救援现状及存在问题

目前,随着路政部门将一部分道路救援业务向社会转移、一些汽车修理厂的诞生以及道路救援业务的逐渐增多,专门从事道路救援或与修理厂相结合的道路救援企业发展较块。据有人不完全统计,2008年全国的道路救援公司约6000多家,这公司的基本特点及该行业存在的问题主要包括:

1、救援企业数量多,规模小。由于道路救援带有很强的地域性特点,且道路的业主单位及管理部门往往倾向于自己熟悉或了解的人来做这一工作,这既有管理调度方便的原因,也有“肥水不流外人田”的心理,因为毕竟目前的道路救援加上修理是可以赢利的,何况其未来需求及发展潜力也很巨大。因此,不仅在一个市甚至一个县域内往往有多家公司,或者有几条大路就有几家公司,且有的是一段路有一家救援公司,或者一条路按照不同的具体行政管辖权和不同的业主单位还要再分为几个救援公司,每家公司由于管理的路段较短,因此往往临时从农村雇佣一些农民工实施救援――实际上就是开车和拖车。虽然随着业务发展,有些地方的救援公司规模在扩大,一些小的公司在逐渐合并,但数量多、规模小的总体状况并未改变。

2、道路救援公司普遍存在着救援人员素质低、救援装备水平低、救援管理水平低以及救援效率低的“四低”问题。救援公司的设立带有一定偶然性,如果政府主管部门或业务单位的主要领导或主管人员以及相应的体制、政策发生变化,或许救援公司就要撤出甚至面临解体风险,且加上这些公司的救援业务大都限于拖车或再加上修理,只要救援人员身体好、会开车就可以胜任。因此,道路救援工作人员大都是从农村招聘来的青壮年劳力,大都没有经过严格培训,缺乏专业救援知识和救援技能,可能熟悉一些基本修理常识和技能,会开车,会拖车,其他的稍微复杂些的技能根本不具备;由于服务空间范围有限,工作量不大,收入不多,负责路段及生存时间难以预料,国家或有关部门又无硬性要求,因此普遍缺少大型救援装备和高科技设备,在关键时候往往面对灾难无能为力。有人曾经考察国外的高速公路救援,他们的移动救援体系十分完备,也是在交通警察巡逻的同时,开展道路移动救援服务。如德国ADAC全德汽车俱乐部,他们不仅配备救援直升飞机,还配备了几百辆移动救援车,全套科技装备,如同一个小型移动的修理厂,可以快速处理一般车辆故障。本来,救援是件很严肃、很紧迫的工作,但小公司大都缺少科学、规范、实用的业务流程,从接警到出发、实施救援、善后处置等职责权限不够清晰,因运行效率往往偏低,造成了额外损失也难以追究责任;而且,由于救援管理不规范,即使一些地方的物价部门曾制定了救援或拖车收费管理办法,但由于情况千差万别,一个大原则很难处理好那些每天经常发生、情况千差万别的事故,以致收费往往是一对一谈判或讨价还价的结果,被救援人员往往抱怨收费太高,以致因“天价收费”形成的举报、信访事件不断。救援人员、救援装备、救援管理水平低的综合性结果就必然是救援效率、效果低下,这也是我国目前为什么道路特别是高速公路事故致死率普遍高于发达国家的主要原因。

3、救援业务发育滞后,救援的统筹协同性差,未形成救车、救人及以保险为依托的一体化综合性救援体系。一般说来,一旦车辆发生撞车、翻车等重大交通事故,必然伴随人员伤亡,因此按说应该形成车辆与人员救援协同进行的格局才好,这就需要拖车清障与医疗救援同时出动,一边护车清障,一边救助人员,但一旦未能同时到达时,最先到达现场的人员也应首先救人或结合救人破拆、灭火、救车,使人员先脱离险境并遏止住伤势恶化,如进行止血和简单包扎等,之后再运送伤员,进行拖车清障。但由于我们没有完成救援业务的整合,救援人员配备分属两个不相关的体系,拖车的只管拖车,对救人缺乏技术和手段,也没有这份责任;救人的只管救人,对车辆及事故紧急处理知之甚少;且更加上缺少救援标准流程,缺少监督监控,以致道路救援处于谁也离不开、大都不满意的状态。

4、体制的缺失和政府管理不到位,是目前道路救援存在问题的深层次原因。在道路管理特别是高速公路救援问题上,多年来在我国并没有形成统一的体制,有的省属交通部门管,有的归公安部门管,尽管2008年国家几部位发文征求意见,基本明确由交通部门统一管理道路救援,但要真正形成相互配合、高效运转的救援体系,还需做大量工作。由于救援是件复杂事,谁管都是麻烦多于利益,大家不去争夺其管理权也是可以理解的,而在缺少统一的管理部门和管理主体的情况下,这块业务又不能等待,因此各省市按照自己的实际情况进行摸索和探索就可以理解了,造成目前的局面也就不足为怪了。

三、我国道路救援体系建设的初步设想

道路救援怎么发展,体系怎么建设,是政府有关部门、道路救援企业、专家学者及有关方面极其关注的问题。在这里,尽管我们的论述是以原始的道路救援业务即清障、拖车等为主的,但也对人与车协同救援并最终到达“每车一卡、每人一卡”的救援模式进行了分析。希望通过道路救援系统的自身完善和业务创新,建立起中国特色的道路救援系统。

1、明确政府各部门在道路救援中的职责权限,划分管理边界,形成各司其职、分工负责、协同配合的格局。道路救援涉及交通、公安、物价、财政、医疗等相关部门,虽然其在以前的工作中已有基本分工,但目前看仍需进一步明确和界定。总体上说,救援队伍的建设和管理应以交通部门管理为好,收费标准的确定仍应以物价部门为主,路上事故的处理则以公安部门所属的交警部门为妥,涉及行政性的收费可以有财政部门牵头,设计医疗救助的应由卫生部门组织。在道路救援上,政府及有关部门目前至少要完成几个工作:

一是要有救援能力布局和建设规划,即根据不同区域、道路的事故灾难特点,通过统计分析和科学预测,制定救援能力布局规划,将装备、队伍、物资等的配备数量、质量确定下来,不管谁来从事救援,都必须按照规划实施。

二是制定准入标准,即什么样的企业才能进入救援领域,才能开展救援,要有比较明确的关于资金、装备、人员素质、内部管理等方面标准要求,有与之相应的审查批准程序,确保进入者有能力完成救援任务。

三是制定监督管理规则,主要是要对企业的资金、装备、人员、管理等进行定期检查,强迫其达到政府规定的标准,并按确定的规则管理和运行。

四是根据不同地区、车辆、事故、里程等确定收费标准范围,重点是建立举报、监督检查和奖惩机制,促使救援企业切实实现人性化、规范化、品牌化的低成本服务。

2、实行标准化,推行规范化,促进救援企业和救援水平提升。这里说的标准化,主要包括如下内容:

一是企业标准。即什么规模(主要是资本金)、资质的企业才能实施救援服务。

二是装备的标准化。即根据不同路段的事故特点、不同的服务里程、不同的服务水平要求等确定具体的装备标准,如拖车、吊车、破拆工具、救援设施等一系列涉及救援用的产品和设备。

三是人员的标准化。即按照路段、里程、事故特点等要对具体的救援人员数量、质量提出标准,即要有数量、素质都有保证的人员来实施救援。

四是形象标识的标准化。即在车辆颜色、外观、人员服装、呼叫信号等方面要尽可能统一,使人一见便知。

五使救援流程的标准化。即每个救援企业都要在政府或行业管理组织的引导、指导和监督下制定详细的业务流程,从呼叫到救援队伍出动、现场救援、善后处置等要有详细的流程约束,且这些流程不仅是工作人员必须遵守的规则,且也是监督、检查、考核、奖惩的重要依据。

六是收费的标准化。主要是要根据灾难事故的大小、程度等以及为了实施及时、有效的救援所动用的人员、装备、花费的时间等来确定合理的收费标准,确保合情合理,不引起纠纷和歧义。

3、加快市场化,尽快建立车辆、人员、救援队伍与保险紧密结合的救援体制和救援机制,形成全国道路救援网络体系。要从根本上解决救援效率问题,必须首先解决规模化问题,解决统一布局、统一管理、统一调度、统一监控问题,因此需在保险支撑下,将车辆、人员纳入救援体系之内,将救援队伍纳入统一管理之中。具体的运作机制可以考虑:全国性的救援必须向规模化、网络化、标准化方向发展,特别是要围绕体系建设规划形成覆盖全国、管理统一的道路救援网,统一向社会提供一揽子道路救援服务。作为全国的救援中心,要完成救援任务,必须进行五个整合、完成五个签约、做出一个承诺:

一是与救援队伍签约。但这种签约的前提是必须在标准化的基础上完成,只有按要求达到了某种标准之后,才能纳入体系之中。特别是,随着救援事业的发展及对时间和效率要求的提升,航空救援将逐渐纳入救援装备体系之中。同时,救援队伍根据需要也要完成与有关拥有大型设备的工商企业的设备签约,即在突发情况下能调动社会资源于救援之中。

二是与车主签约。即针对不同车辆的不同需求,设计出若干种有差别性的救援服务,原则上是当车辆出现故障、事故灾难后,如何、在什么时间内、达到什么救援水平和质量,包括有关收费条款、垫付条款、辅助服务条款的约定等。

三是与司乘人员签约。主要是针对车辆发生事故之后人员可能受到伤害、需要进行及时救援并到医院进行医疗的情况,设计出不同的救援内容、条款、程序,重点是在救援时间、救援种类、救援效果、医疗垫付等方面进行约定,目的是使得受到伤害的人员能及时、有效救助、医疗、康复,并可以将很多自己不熟悉的专业性工作委托救援机构去处理。

四是与医院签约。主要是在伤员送达医院后,如何享受“绿色通道”待遇,在无家属在场、无资金垫付或押金、无其它通常保障的情况下如何及时、有效地开展医疗服务,进行抢救和救治,最后由救援机构统一结算。

五是与保险公司签约。即救援能力建设完成之后,就应该也必须与保险进行紧密对接,实际上车辆救援、人员救援等都是应该以保险作为保障和后盾的,这也就是为什么说救援是保险的有效、合理延伸的基本原理。通过救援机构的协调,保险公司在与救援机构签约的基础上,可以大量销售针对救援业务的保险产品,为客户提供超值服务,为救援做出新的贡献。在此基础上,经过有关专家、政府有关部门论证批准之后,救援机构要向社会做出承诺,这种承诺,一方面体现在所签署的各种服务合同中,另一方面,更重要的是落实在具体的工作和行动中。

4、按照救援企业的不同特点,进行建设和管理。我国的道路救援以前是政府提供的,主要是路政部门按照公共服务原则开展的,但随着道路、车辆、事故的不断增加,实际上道路已经成了一个庞大的市场群体,单靠政府去提供这种公共服务既不是现实的也不是应该的。因为不仅是政府财力有限,且政府用财政支出为一小部分本来生活水准高于一般百姓的有车族提供救援服务也未必符合公共财政的宗旨,因此这种需求的满足就应该考虑新的渠道和方式,或者说需要按市场化规则去建立队伍,并为其提供商业化的救援服务。但如上所述,我们目前在救援队伍、装备、管理上都差距很大,在人家购买了你的服务的情况下,你就应该也必须按照承诺提供这一服务,因此需对整个救援体系进行调整、完善和提升。

一是完善救援队伍构成,形成各有侧重、相互协同的救援队伍体系。根据救援特别是高速公路救援的特点,至少可以将救援企业分为两类,第一类是在更大的范围内进行巡逻和救援服务的企业,他们一般不装备拖车、吊车等设备,主要是日常巡逻用的轻型车和重大事故时的直升飞机,他们的救援任务是日常道路巡逻及对一些临时性小事故的处理,以及重大事故发生时的空中救援。这类企业的服务空间要大,不宜按路段进行条线配置,主要是按救援半径进行块块配置,业务具有一定综合性。第二是一般救援企业,他们以清障为主,其布局具有密度大、反应时间合理的特点。其设备以拖车、吊车为主,人员在破拆、吊车、拖拉等车辆救援上要有特殊技能。原则上,以上两类企业应是第一类具有更大范围的机动性,配备轻型设备和高科技设备,而第二类则工作范围较小、布局紧凑,配备中型清障设备,如此正好形成设备配置及服务手段上的轻、中、大相互协同、彼此补充配合的格局。对二者的管理,也应有所区别。对第一类原则上强调集中管理、集中调度,发挥其快速、机动、综合作用;对第二类则相对独立,发挥其在规定路段和区域内的救援作用。

二是对人员要进行培训,对于指挥人员、管理人员、现场救助人员等要不断地进行培训,使其水平不断提升,能满足事业发展的需要。对于第一类人员的培训,主要强调高科技,根据其工作特点配备通讯工具,第二类则是实用性破拆技术占重要地位。但二者都要进行紧急救援知识、技能培训,必须取得有关资质才能持证上路进行救援。

三是内部管理要不断总结、完善,不断优化业务流程,变随意性、不规范的管理为规范化、科学化、高效管理。我们知道,救援企业目前在规模、素质、管理、运作等方面参差不齐,很多还在草创、起步、摸索阶段,即使有的已经运作了一段时间,但管理水平还不够高,没有脱离随意性、游击性、临时性特点,因此需要在管理上切实加大力度,在不断剖析实际救援案例,定期进行总结的基础上,及时完善规章制度、业务流程和内部管理,切实使整体救援能力和救援水平不断提高。

第五节  航空救援体系

“汶川大地震中,航天技术发挥了重要作用,但国家一直没有一个应急系统,将军用、民用卫星组合应用。我们建议建立天际为主,天地结合的国家应急系统,让航天资源更好地服务于民用。”全国政协委员、“嫦娥一号”工程总指挥兼总设计师叶培建2009年3月3日接受新华社记者专访时表示。

  “地面设备很容易受自然灾害的影响,一旦发生泥石流、地震、台风等,通信信号就受到干扰;而空中设备不受自然灾害影响,尤其在紧急情况下,能发挥很大的作用。”叶培建说,汶川大地震集中放大了空中设备的作用,利用通讯卫星进行通讯,利用导航卫星进行定位,利用遥感卫星了解地面受破坏的情况,利用气象卫星观测和预报天气等。

  但是,这些发挥着重要作用的卫星却各自为战,属于不同部门。“这造成两个问题:需要统一调度的时候,没办法在第一时间高效完成;需要综合分析数据、信息时,也有繁复的收集过程。”

  “鉴于此,我们部分航天专家共同提出提案,建议整合天际资源,建立国家应急系统,在紧急情况下,各个不同部门迅速成为国家应急系统的组成部分,能让他们在情况紧张的时候为应对重大自然灾害服务,这会对灾害的预防、评估、灾后重建等发挥更高效的作用。”叶培建说。

  全国政协委员、空间技术专家戚发轫告诉记者:“中国现在发射了一百多颗卫星,三十多颗在天上工作,它们的运行对预报灾害、环境治理、资源勘查和国土普查都很有意义。中国应该加强整合航空资源,形成强大的产业链,拉动经济发展,提高百姓生活质量。”

在紧急救援中,交通、通讯工具非常重要,其作为紧急救援的装备和武器,直接决定着救援的水平和效率。航空,作为紧急救援中运送物资和人员、吊装和运输设备、现场搜索、排除障碍、转运人员等的快速交通手段,几乎在所有种类的救援中都有需求。而我国目前在这个方面,由于经济社会发展阶段、科技装备水平和军事管理的需要,空中救援基本上尚未起步,这不仅严重影响着救援效率,也影响整个经济发展。为此,建立和发展空中救援体系,并围绕这一体系的建设开展相关工作,就成为人们关注的重点,成为发展紧急救援的重要内容和环节。

一、空中救援体系的基本特点

我们这里所说的空中救援体系,主要是指以飞机、直升机为主要交通运输工具,以广泛分布的机场和起降点为依托,与地面其它救援力量协同配合形成的以高效为目标、以行动快速为标志的救援能力。其基本特点包括:

1、快速高效。空中交通与地面相比,最大的优点是空中飞行时几乎没有物理障碍物,即飞机或直升机在一定空域内可以比较自由地飞降,不会像地面一样有各种地面设施或发生道路堵塞等。空气几乎对飞机或直升机形不成物理障碍,也很少因飞机太多发生相撞事故,且其自身的动力和结构特点也在于速度快,这就与紧急救援所要求的“快速”形成了较好的匹配,使其在紧急救援中得以较好地发挥作用。

2、进入门槛高。航空救援固然需要人,但需要的是切实受过专门训练、有资质、有能力的专业人员;而其更突出的特点是,飞机或直升机是人们赖以运用、具有高科技特点、能够实现快速便捷救援的飞行器。这些飞行器,少则需要数百万元,多则要花几千万元,而且还需要有机场、地面救援力量的配合,即它必须切实形成一个体系才能发挥作用。因此且不说购置空中飞行器需要花多少钱,即使完成地面救援力量的整合和建设,没有一定实力也是不可能的。这就是说,空中救援在投资、人才、技术、管理等方面的门槛是所有救援中最高的,这恐怕也是为什么一般的医疗、道路、矿山等救援实体很多,而空中救援在我国迟未发展起来的一大原因。

3、政策性强。空中处于地面之上且具有俯视地面的优势,如果管理运作适当,其必然可以补充地面安全和救援能力的不足,但如果运作管理适当,就可能对地面安全产生威胁,所以,任何国家对空中管理都是极其慎重或非常严格的。在中国,由于历史上的战争原因,空中一直实行军队管理为主的体制,即使民用也要进行严格的审批,其目的是确保空中安全。这就使空中救援不仅是个经济、技术和一般的管理问题,而是一个涉及国家安全、军队与地方分工、地面指挥监控等政策性极强的特殊领域。

4、需要较强的地面力量支撑。空中救援至少在两个方面需要地面支撑:一是飞机离不开机场、地面指挥、通讯导航、地勤服务等作为飞行的基本地面条件,这是其飞行的基础和保障。二是空中救援离不开地面救援能力的配合。试想,如果没有地面救援力量配合,单纯靠空中通常是难以完成救援任务的,或者说有时的空中救援实际上是为了配合和支持地面救援力量更好地发挥作用而开展工作的;如果没有地面配合,飞机所运载的物资和装备难以自己走到飞机上;如果没有地面运输力量承接,飞机或直升机救出的伤员也难以顺利到达医院;如果没有医院,空中救援时所转运的伤员就无法医治。所以说,空中救援的发展,从一定意义上说是建立在地面救援力量发展较为成熟的基础之上的。

二、我国通用航空及直升机的现状和差距

我们知道,空中紧急救援是通用航空业务的一个组成部分,是通用航空的一项具体内容。因此,从一定意义上讲,通用航空的水平反映、制约和决定着空中救援的能力和水平。下面,从我国与有关国家的比较中,可以看出我国整个通用航空的差距和缺失,从而可以间接看出我国空中救援的力量差距。

中国通用航空与通航发达国家比较

巴西  中国   美国    加拿大  澳大利亚   

面积(万平方公里) 851   960     963      1000       770      

人口(亿)         1.89  13      2.99     0.326      0.2       

GDP(十亿美元) 1100  2600   13200     1300      780       

GDP增长幅度   3.7% 10.7%   2.9%    2.8%      4.6%      

通航飞机数量  10310  707    224000    31018    11117     

通航飞机年  

飞行小时 1500000  91901  27000000 4500000  1695000  

运输航空飞机和

通航飞机比例  1:24  1:0.67    1:32     1:61     1:34      

通用航空机场数量  2498   217    19983    1700      461 

    如果拿中国与美国比较,差距更大。中国通航年飞行26万小时,美国为2770万小时,相差一百多倍;中国从事通用航空经营活动的企业74家,美国1·5万家是中国的二百倍;中国持有商用驾驶员执照的飞行员2237人,美国70万人;中国有通用飞机801架(其中飞机677架,直升机124架),美国22·2万架;中国通用航空机场、临时起降点398个,美国18000个。从以上对比可以看出,中国在通用航空(直升机)领域不仅与美国差距巨大,且即使与巴西比也差距不小。这些差距,既反映了我们通用航空的历史和现状,也表明如果按照这些国家的水平进行配置我们工作任务的艰巨,同时也预示着在通用航空领域的巨大发展潜力。

在紧急救援中,除了长途转运要用固定翼飞机之外,在贴近救援对象的最近十公里、环境复杂情况下搜索、现场救助和近距转运中,主要使用直升机,而我国的直升机与通用航空一样,也有相当大的差距。具体情况和问题如下:

1、直升机数量较少,与发达国家相比差距较大

据了解,目前全世界共有4万余架直升机,其中民用直升机约2·4万架,平均每百万人拥有4架,而我国2007年底在册的民用直升机只有124架,平均每1200万人拥有1架,为世界平均水平的57分之1;如按国土面积计,我国10万平方公里拥有1·3架,为西方八国(美、俄、加、澳、英、法、日、德)平均水平的50分之1,为巴西、南非的10分之1。

2、除了数量差距之外,在布局、业务、管理上的不足也制约了我国直升机的发展

我国目前拥有的民用直升机主要分布于8家通用航空公司,但由于直升机基地机场和起降点的数量未形成系统和规模,布点不甚合理,限制了直升机的服务范围,这也是造成航空公司直升机业务量不足、经济效益不佳的主要原因之一。此外,在机群配置上也与用户需求有一定差距,如在城市上空作业的直升机必须具备1类直升机性能要求和两台以上发动机;短途运输直升机要求座位数较多,要考虑旅客安全、舒适的要求;救援、巡逻、医疗救护等对直升机均有不同要求等,这都直接对直升机业务形成了制约,限制了其发挥作用的空间和发展的步伐。

3、空域限制或管制的体制,直接影响和限制了空中救援的发展

所谓空管是指国家对其领空和飞行情报区内的航空器飞行活动实施统一的管理和控制,其目的是维护空中飞行秩序,提高飞行空间及时间利用率,保证飞行安全。其基本任务是制定和颁布空中交通管制法规;划定管制区域和各种飞行空域;规划空管设施和航路的通信、导航、雷达设施建设;审批各种飞行申请,组织实施飞行调配,协调各部门对飞行空间的使用,提供空中交通管制服务;监督和控制一切飞行活动,组织飞行情况通报;防止航空器之间、航空器与地面障碍物相撞;防止对空兵器误射航空器;为国土防空部门提供飞行计划内的情报等。

我国的空域从地面到空中均受管制,直升机使用空域均需向部队和民航空域管制部门办理报批手续,而审批一方面需要一定时间,另一方面从军事安全、飞行安全等角度考虑较多,审查也很严格。这往往难以满足紧急救援中的“紧急”之需,从而在很大程度上限制了直升机航空救援工作的开展。而且,直升机超低空飞行时往往是民航和部队的管制盲区,或者说有关设备难以对其实施监控,这为发生在非管制区的紧急事件实施空中救援带来了一些新的问题。可以说,我国的空域管理问题是制约直升机场和直升机航空业务发展的主要原因。

4、直升机场建设标准不健全,且缺乏一套科学合理的直升机场建设审批规定

我国目前设计和建设直升机场的依据是参照国际民航组织()附件十四卷《直升机场》和美国联邦航空局()咨询通报《直升机场设计指南》,尚没有出台适合我国国情的直升机场技术标准和规范,而附件十四和咨询通报间在标准上存在一定差异,参照时不太好掌握。此外,直升机场地面保障

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