河南省紧急救援促进中心

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中国紧急救援体系建设—— 紧急救援知识服务体系

发布时间: 2014-11-29 15:16:40  查看次数: 860    

知识服务体系,作为紧急救援体系的一个主要内容,是指以人才为基础,以调查、研究、论证等为主要生产特点,以知识产品为主要载体,主要通过书面形式表达出来,面向政府、企业、其他社会组织和个人提供服务的组织、个人及其关系和行为的总合。从大的方面讲,这些产品包括法律、政策、规划、标准、规定、预案、培训、宣传、教育、咨询、中介服务活动等,在本章中,我们主要将那些可以按照市场化运作的内容做一分析,其它涉及政府或事业单位的一些非市场化行为,我们将在相关章节中予以阐述。

第一节  灾害识别及应急能力评估

虽然我们通常将紧急救援与应急管理通用了,但在能力建设上我们还是将应急能力作为一个特定概念来对待。

所谓灾害识别,是指我们首先要基于历史统计规律、现状及未来的预测分析,借以对灾害事故将来发生及其造成损失的范围、程度等的可能性做出判断,从而起到揭示风险、认识风险的作用。在此基础上,我们再采取有关应对措施。因此这里说的应急能力,是指一个组织或个人,面对可能发生的灾难事故,在其事前预防、事中控制以及事后处置方面所形成的综合能力,特别表现为紧急事件发生后的反应速度、规模、质量和效果,具体体现在有关装备配置、物资储备、组织管理等诸多方面。

应急能力是个极其复杂的事情,它通常既涉及硬件又涉及软件,既涉及政府又涉及企业、社区和个人,既涉及产品、物资和装备又涉及人员、组织和管理,既涉及固定性投入和安排也涉及权宜性调度、指挥和协调,而且,不同行业、地区、单位、环境、场所的灾难事故特点不同,所需的指标体系、紧急安排、具体工作也有较大差异。在我国,由于紧急管理的法律法规体系尚不完善,应急能力建设还没有统一地纳入各级政府的工作范畴之内,从而应急能力评估工作也还未能正式开展,以致使得我们缺少应急能力建设的理论基础、法律保障和指标体系,一旦紧急事件发生,我们或者被动应付,或者手足无措,或者举措失当,致使救援效率低下,给社会、单位或个人带来了不应有的损失。

1997年,美国FEMA建立了第一个CAR评估系统,根据13项紧急事务管理职能进行评价。2000年,FEMA又在这个基础上进行了修正,最后,CAR构成了由13个要素、104个属性、453个特征组成的3级评价体系。CAR的地方政府能力评价系统,是由13个要素、98个属性、520个特征组成的3级评价体系。

    日本分别于2002年10月和12月,由消防厅消防课、防灾与情报研究所举办了两次“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”研讨会,基于会议研究达成的共识,设定了9项地方公共团体防灾能力评价项目。

台湾主要参考日本的模式来构造地方政府应急能力评估系统。

1999年,北京师范大学的刘艳、康仲远曾做过城市减灾管理综合评价体系的研究。该研究认为:我国城市减灾管理的综合评价要素主要由3个部分构成,分别是城市灾害危险性、城市易损性和城市承灾能力。2002年,原河北理工学院王绍玉教授主持了河北省哲学、社会科学基金项目,提出了城市灾害应急能力评价体系的架构。报告指出:城市灾害应急能力评价体系应包括灾害危险性评价、城市易损性评价和城市灾害紧急管理能力三大部分。2005年,铁永波、唐川对城市灾害应急能力评价指标体系的建构也进行了研究,研究结果是选取了6个一级评价指标,并围绕这6个一级评价指标又展开了23个二级评价指标。2005年,中国安全生产科学研究院邓云峰等人承担了“城市应急能力评估关键技术及紧急辅助决策支持系统研究”项目,研究提出了城市应急能力评估体系框架。该评价体系框架包括18个类、76项属性和405项特征。这18个类的提法和美国CAR的13项紧急事务管理职能非常相似。

到目前为止,各研究团体都还处于理论探索阶段,在具体指标的设定及其评价标准的建立上还不太严谨和细致,没有形成成熟和稳定的理论框架与评价模型,国内没有一个相对比较权威的提法。

在这里,我们仅就应急能力评估中的一些重大问题做些初步分析探讨。

一、灾害识别是应急能力建设和评估的基础

要进行应急能力评估,就必须首先根据统计数据,对评估主体所可能面临的灾害灾难事故的特点、规律、影响、频率、烈度等做出判断,通过系统的揭示,形成科学的认识,这一对灾难事故特点的综合性判断,是紧急、应急能力建设以及应急能力评估的客观基础。为此,要根据不同评估主体的实际首先进行灾难事故种类、发生频率、发生规律、发展及蔓延以及其空间、人群、生产经营管理、职能任务等分析。从造成灾难事故的原因层次上看,第一层次是由所在区域的自然环境、气候、地质条件、地理方位等决定的重大自然灾害,诸如地震、土地塌陷、海啸、台风、洪水、山体滑坡、泥石流、森林火灾、冰雪灾害等。这些灾害的特点是发生频率低,但一旦发生便覆盖空间大、涉及人口多、危害性烈、防范和应对困难等。第二层次是由某区域、单位、场所的生产、经营、生活、运行管理等特点决定的灾难事故,如矿山、化工企业、交通事故、火灾、公众场所或人群集中场所事故、住宅的煤气泄漏等。这一层次的特点是人为性强,可预防、预测、管理性较好,且即使发生事故也往往有范围限制,不至于带来大范围、大领域的重大损失等。第三层次是纯偶然性的外在原因。即既不是自然灾害,也不是自己原因,而是其它主体的原因带来的横祸。这些往往难以预料,但也应有所准备。同时,要做好评估,还必须把每一灾害和灾难事故发生的频率搞清楚,知道其在每一年度内发生的大致次数;在了解次数之后,还需要了解其影响烈度,即其最大影响范围、最大损失程度如何,从而便于根据这些评价准备的充分程度。

二、要根据不同主体及其灾难事故特点,形成不同的评估模型

即在理论上说清楚,用那些指标、要素、内容才能全面覆盖评估内容,且这些重大要素或板块之间还不重复重叠;在指标设计的层次上,要有总指标、中间层指标和最基层指标等,有个从上到下的层次分解,且这种分解也要有内在的规律和架构,即使到最终端的指标也完全符合实际的需要和科学的逻辑。也就是说,这些评估要素或指标的设定,必须符合被评估的主体的实际且要符合内在的逻辑。比如,我主张用知识服务体系、行为服务体系、物资产品服务体系作为大类指标,之所以这样划分,是觉得这样能比较好地将不同方面的内容囊括其中,且互相又不重叠重复或较少重叠重复。当日那,这三大类在向下的指标分解上,不同方面当有不同的内容。比如,在知识服务方面就涉及灾害预测预报、应急能力评估、预案的编制、管理制度、人员培训、知识普及等不同方面;且在这些指标中,还可以进行细分,如人员培训中的领导干部或指挥人员培训、技能人员培训、志愿者队伍培训、学历教育、一般人口的普及培训、中小学生培训、老年人培训等;且在培训中,还要有培训内容、方式、时间、考核考试、实践演练等方面的内容等。总之,对不同的主体,可以考虑设置不同的模型进行评估,这才不致于在具体评估中、在各单位应急能力的相互比较中、在具体的工作安排中产生较大的偏差。

三、按照需要,由国务院制定“应急能力评估条例”,成熟时可以考虑由全国人大制定“应急能力评估法”

我国很多地方、区域、单位、场所之所以应急能力不足,除了思想认识、经济发展、社会进步水平的限制之外,最重要的是国家尚无统一规定,还未从制度上将应急能力建设纳入工作体制之内。因此,首先由国务院制定应急能力评估条例(或紧急管理条例),对于目前我国而言将极其必要。从应急能力评估角度看,只有从国家层面将其内容、指标、程序、应用等明确下来,才能全面推进该项工作。在此条例中,最重要的是将评估主体确定下来,即要求有关部门(如国务院紧急办、国家安全生产监督管理局或新设立的主管部门等),对全国的中介性紧急评估机构进行管理,重点是对机构资质、行业进入及审核程序、日常监管、评估人员资质等代表政府进行管理,以使其保持健康的运行状态,切实为应急能力建设服务。以此制度为依托,就不仅能尽快形成有关评估指标体系,且能够形成一定的商业模式,从而产生相应的专司评估的中介组织,这才能在制度强制之下将有关区域、城市、单位、项目等的应急能力建设推向一个新水平。

四、基于法律、法规、模型和标准,实施具体评估

评估实际上是一个对标过程,是按照国家标准、地方标准、行业标准、单位标准等,基于评估模型,对实际工作情况进行检查、验收、对照、核实的过程,因此是一个工作量极其庞大的系统性工作过程。根据评估主体的不同,需要制定不同评估方案,即将评估内容、评估方式、评估程序、评估组织、评估费用、评估时间等预先明确下来并达成共识。一般来讲,评估可以按照以下程序进行:一是评估人与被评估人签订初步意向,意向中要将评估的主要内容、方式、时间等确定下来。二是评估人进行初步调查,并根据调查结果制定详细评估方案,该方案实质上是在基本意向基础上的细化和具体化,把评估过程中涉及到的一些重大问题都囊括其中。这个方案,要经过一定的论证、审批程序,特别是要得到被评估机构的认可和同意。三是实施评估,即按照双方确定的方案,逐一进行评估。此间需要阅读有关资料、规定、预案,需要对有关资格人员进行认定核实,对有关培训内容、方式、时间等进行了解,对有关装备进行测试,对有关物资进行登记、检验,对组织体系进行评价等。四是写出评估报告,主要是根据标准、方案及实际情况,撰写评估报告,报告在系统描述有关应急能力的基础上,重点要将存在问题解析清楚,并在此基础上提出建设性意见。五是交换意见,即将评估报告的主要内容提炼出后,征求被评估人的意见,实际上是对有关问题进行探讨,争取就一些重大问题达成一致,之后根据其意见进行修改完善。六是提交报告,即将经过反复论证的报告提交被评估人,由其按照评估报告意见逐渐付诸实施。通常,可以要求被评估人制定落实方案。七是跟踪督导,即评估报告送被评估人后,评估机构可以根据报告中确定的内容或双方达成的共识定期进行检查,这不仅在于检查报告的落实情况,也便于了解评估报告落实的实际可行性。

      应急能力评价指标体系整体框架

第二节 应急预案编制

所谓应急预案,是指在对灾难事故评估和预测的基础上,按照防患于未然的原则,形成的一个预防、预测、预报、预警为主,特别是对紧急事件爆发后涉及的有关组织或人员的职责、权限、程序、关系等进行预先明确和界定的一个总安排。目前,从中央到地方、从政府到企业、从机关到事业单位等已经按要求制定了一系列紧急预案,如国家自然灾害救助紧急预案 、国家防汛抗旱紧急预案 、国家地震紧急预案 、国家突发地质灾害紧急预案国家安全生产事故灾难紧急预案国家突发公共卫生事件紧急预案 、 国家重大食品安全事故紧急预案等。这些预案,一般是按照总则、区域概况、组织指挥体系及职责、预测预预警、紧急响应、保障措施、善后工作等架构编制的,基本上说清楚了做什么、由谁去做、什么时间和什么地点做,以及紧急通讯程序、现场急救程序、现场监测程序、疏散程序等,这些预案基本上将某些紧急行动程序化和标准化了,便于紧急人员在执行紧急任务时不产生误解和误操作。这些预案的制定和实施,提高了大家对紧急工作的认识、提升了紧急管理能力和效果,但也不容忽视,在预案编制中还存在如下问题,主要有“预案要素不全、可操作性不强;企业内部上下以及企业预案与政府及相关部门预案相互衔接不够;部分生产经营单位还没有编制安全生产事故应急预案;预案演练工作开展不够,等等”。这些预案仍存在质量和水平参差不齐以及一些预案论证不充分、缺少实用性、关键时候用不上等问题。目前看来,需要进一步加强这项工作。

“依据不同的责任主体,我国预案体系包括国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案五个层次。”

“突发公共事件应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等六大类构成。”

 

“全国已制定各级各类应急预案130多万件,覆盖了常见的各类突发事件。”

 一、加强对灾难事故发生、发展的规律性的研究,提高对其特点的认识

虽然有些灾难事故发生了好多次,但确实存在事故发生时高度重视,事情过后总结、完善、提升不够的问题,以致有的发生了多次,或说重复上演着令人心痛的悲剧。要使预案切实发挥作用,就必须在预案制定上下功夫,在对灾难事故发生发展特点和规律性的认识上下功夫。这种研究和认识,必须根据灾难事故的历史统计数据、目前有关情况、未来发展态势进行方向,特别是要对灾难事故的种类以及每种灾难事故发生发展的频率、时间、规模、范围、蔓延、危害性等做出分析判断,并按发生数量的多少、危害程度的大小等指标进行分类排队,在宜发多发、损失大小、发展速度等方面做出综合评价,以便在制定具体预案时充分考虑实际情况,准确把握灾害特点。

二、要做好调查研究工作,特别是要加强专家论证,在预案制定中解决好预防、预测、预警等问题

一是预案必须有针对性。即制定预案是针对灾难事故的发生概率或频率、损失的严重性、发展的速度和规律性等制定的对策,要所采取的必要措施,不是做样子,不是做文章,是一整套切实管用的实际安排和行动指南。因此,在预案中要切实强调实用性、实践性和有效性,坚决防止、反对制定预案时搞花架子、做表面文章及假大空情况的发生。

二是预案的内容要全面,结构要合理,形成一个有机的整体,其确实是一个整体性强、内容全面、结构合理、便于落实和实施的有效预案。预案必须是一个从纵向上看涵盖灾难事故发生前、发展蔓延时、结束后三个阶段的逻辑体,不能只是某一个阶段的工作安排,而应是全过程的系统举措;必须是一个从横向上看囊括知识服务、产品装备、行为体系等相关内容,且每个方面还要具体细分、结构谨的逻辑整体,而不能支离破碎,有重大遗漏;在行为主体上,必须明确每个方面、每项内容、每个环节都要有人负责,做到人都管事,事有人管,且职责权限分明,即谁必须做什么预防、谁向谁报告、谁行使指挥调度、谁具体实施救援、谁做后勤保障、谁做善后处理等均要明确。

三是预案中要突出预测、预防、预警、预报等内容,不仅是在灾难事故发生后怎么办,且要切实关口前移,工作向前延伸。在预测上,要配备装置和必要的人员,在测算、计量、分析上下功夫,确保测得准。在预防上,要做的工作更多,在装备、物资、产品,人员、组织、机制、宣传、教育、培训,资金、政策、管理等诸多方面,都要根据主体的特点做出切实的准备。预防不到位,预案就会落空。在预警预报上,要有人专司其职,有妥善的措施,能及时、准确、合理地将灾难事故发生的预警信息向有关人员报告或发布,使及早使相关机构、人员做出相应安排和具体准备。

四是预案必须在有关单位、部门拟定的基础上,交由有关专家或机构进行评估、评价。这是因为,由于一些预案往往涉及投入多少、范围大小、职责权限、专业能力等问题,如果单纯按照某一单位、某一部门自己的方案来安排,就可能出现体系不严谨、内容不完整、投入不足、责任不明确、部门间推诿扯皮、管理运行不科学等问题,而如果交由相对独立的专业机构或专家来评估论证,就有利于较好地避免这些问题,增强预案的科学性、严谨性和严肃性。因此,应该提倡和鼓励根据不同领域、不同区域的特点建立若干紧急救援专业性机构和专家系统,使其能够在制定和评估预案中发挥中介、中立、公正、专业性作用。

三、预案制定后要加强宣传,并组织演练,并加强监督检查,保证预案所定内容的落实

预案制定后,首先要尽可能地广而告之,让有关单位、部门、机构、人员都系统学习预案,了解预案,特别是让每个相关人员都知道预案的内容、部门的职责、自己的任务等。除需要有关当事人了解预案情况之外,有些预案还有必要让社会上的一般群众了解,这一方面有利于提高其预防意识,按需要提升自己的知识和技能,另一方面也有利于在紧急事件发生时根据自己的情况预以协助和参与救援。

其次,宣传教育培训尽管重要,但由于预案中很多事项需要人的行动,且需要大家在紧急状态下的配合、协同、有效工作,因此就有必要进行具体的演练,通过实践检验一下在紧急事件发生时设备设施是否管用、人员组织是否到位、指挥调度是否科学、人群疏散是否及时、救援救助是否有效等,从而让广大参与者、当事人知道一旦事件发生,自己该干什么、在那里干事、为谁负责及与谁协调、注意什么问题等。

在预案公诸于众之后,就必须加强预案的具体落实,但由于我们所说的预案实际上是个贯穿事件发生前、发生中、发生后的整体预案,特别是事前的预防要占有重要地位,因此就有个事前的落实问题,诸如物资产品和装备的配备,人员的培训,机构的建立,制度的制定,对此,完全靠各单位自觉是不行的,必须组织有关领导、专家进行监督检查,看看预案中涉及事项的落实究竟如何。检查可以是定期的,也可以是不定期的;可以是分类排队的,也可以随机选取;可以是全面的,也可以是某个方面、领域的。对于落实不到位的,要提出意见建议,尽快按要求付诸实施。

四、确保执行的关键,是事情过后对照预案进行总结,并对有关人员责任者进行追究

并根据执行情况,不断修改完善。认真调查、深入研究、反复论证、公诸于众的目的是为保证预案的执行,是为了预案的有用和有效,为了切实减少灾难事故的发生,减少灾难事故带来的损失,但如果不落实、不执行那就成了废纸几张。要保证预案的执行,除了事前的监督检查外,最重要的是通过事件及其实际救援效果来检查预案的科学合理性、可操作性及各单位和个人的具体执行情况,因此,每一重大灾难事故发生并处理完毕之后,都必须结合预案、结合实际进行总结,看看预案本身有无重大缺陷,看看各相关单位、部门和个人在准备中是否认真、执行中是否得力,特别是要对照预案中明确的职责看看各主要单位和人员的履职情况,并以此作为奖惩的重要依据。另外,不仅通过实践检验发现预案漏洞之后要及时修订完善,且要随着社会的进步、科技的创新、体制的完善、组织规模的变化、运行特点的调整等对预案进行定期修改,使其能够跟上时代的发展步伐,满足日益发展变化的需要。预案的修改和调整不是随意的,而是必须按照一定程序和权限进行的,一些重大的调整必须按照原来的审批程序进行,进行必要的论证,并将调整后的预案按原定程序在社会上进行发布等等。

第三节  紧急事件的善后处置

突发事件发生时需要实施紧急救援,当其事态得以控制、紧急状态解除、有关人员脱离险境之后,就开始进入善后处置阶段。目前,我们的一些事件处理基本上都是政府及其有关职能部门负责的,重大事故往往政府或有关部门组成调查组出面调查处理,如煤矿安全事故往往由煤矿安全部门管,交通事故由公安部门中主管安全的单位管,卫生事件由卫生主管部门管等,这种行政处理方式固然有其背靠政府的有利一面,但也有职责权限不清晰、责任不明确、处理者的压力不大等带来的问题。另一方面,由于很多人并不了解有关事故善后处理的程序、规定,不了解有关方面的职责、权限,不了解技术鉴定、法律认定等问题,以致很多事情或者一拖再拖,难以及时了结,使当事人及其亲属伤透脑筋,带来了很坏的社会影响;或者仓促处理,简单从事,工作不到位,致使后遗症频发;或者一方有关系,欺负另一方,做出的处理有失公允,一方或多方心中不服,社会影响恶劣。这些,都呼唤有专门的机构或组织,在法律规定框架内,站在公正的第三方立场上,做出实事求是地符合技术、经济、法律的分析和判断,做出能令各方都心服口服的处理和安排。在这里,我们主要是针对其作为一个独立的第三方服务机构的角色来考虑和定位的,他们作为一个具有商业性、中介性、公正性的机构,可以接受有关当事人委托,在有关工作中代替其处理有关事务,维护其合法权益,因此其在自身组建、管理、运行和处理紧急事件的善后工作中需要考虑如下重大原则。

一、紧急事件善后处置机构的定位要清晰

即这种具有综合性特点的善后事宜处置机构,必须知道自己是什么、为什么而设立、怎么设立等重大问题。第一是商业性,即这个机构既不应该是政府机关,也不宜做成事业单位,而应作为一个类似于律师事务所、会计师事务所的商业机构比较妥当,是一个按照市场原则、以盈利为主要目的、按照公司法运作的企业。第二是中介性,即它不隶属于政府或任何机构,自己作为一个独立的第三方站在公正的立场上开展工作,尽管它会受有关单位或人员委托,但本质上是按照法律、法规、政策办事,并以事实为根据说话的。第三是其业务是紧急事件的善后处置,主要受政府、企业、单位或个人委托,进行有关紧急事件的善后处置,宗旨是能协助委托人比较好的处理好各相关方的权利、利益、责任关系。

二、机构的合理分类及内部组织、人员配备要合乎自己的职能需要

可以考虑,有的机构属于综合性的善后处置单位,可以开展比较综合性的事件善后处置;有的则专长于某一方面,重点做某一业务领域的紧急事件善后处置。但无论其业务范围的宽窄如何,都必须考虑自己区域内类似机构的分布和分工特点,必须具备基本的紧急救援事件的善后处置能力。由于紧急事件往往涉及各个领域,情况千差万别,因此内部就必须有技术鉴定、法律认定、财务审计乃至医疗卫生、心理安抚等方面的部门、专家和人才。而且,作为一个具有特殊功能的组织体,自己将有关人才聘用齐全往往是不可能的,因此就要建立外围的专家顾问团队,一般事件自己独立处理,重大事件从社会上聘请专家一起处理,有时需与有关机构共同处理。

三、运行管理要规范、高效

作为一个具有特殊职能任务的机构,其内部管理非常重要,特别是要围绕自己业务的特点形成比较规范、严谨、完善的业务流程,从接受委托、签署协议、进入现场、进行鉴定、收集情况、拿出处理建议等都要有一套相对严密的制度和程序,确保事故处理的合规合法、合情合理、公平高效。

第四节  紧急救援知识和技能的普及性培训

这里所说的普及性培训,是指面向社会大众或某一较大的特定人群进行的以经常发生的紧急事件为主、以基本的自救互救知识和技能为主的非专业性培训。在这里,重点对培训对象及其分类、培训内容、培训方式等进行初步探讨。

一、不同培训对象面临的灾害特点及其分类

根据不同的人群特点,我们在这里可以根据其常见性紧急事件对人群进行初步分类。

一是按年龄分类。由于不同的生理特点,不同年龄的人会面临不同的事故、事件及其应对特点,因此需根据其年龄及随之产生的灾难事故特点、反应或紧急特点对人群进行划分。这里的基本分类法是分为老年、中青年、少年和幼年三大类。对老年人而言,他们大都不再工作,较少进行剧烈活动,较少长途跋涉或外出,主要是在家里比较稳定地生活,其区别于其他人群的特殊性紧急事件是随着年龄增大而带来的家庭性紧急事件、生理性疾病及反应能力。对于中青年来说,其作为社会的工作主力军,正辛勤地工作在各行各业各个岗位上,他们要面对各种生产安全事故、交通旅游事件、紧急救援需求等,他们要掌握的知识、技能比其他两类人都要多,也更重要。对于幼年少年而言,其爱动不爱静、缺少经验以及主要是上学、基本有人看护等,摔伤、磕碰、外出特别是过马路时的安全、家庭用电用火用气等事件的发生,以及基本自己没有应对经验等是该年龄段的特殊性。

二是按区域分类。主要是根据不同区域的自然气候和环境特点,其面临的灾害灾难事故特点亦有不同,北方多冰雪、风沙、干旱、火灾等,南方多台风、洪水、毒蛇虫害咬伤等,西部多山区宜发泥石流、山体滑坡、山中迷失等,东部靠近海洋可能会发生海啸、台风、沉船、海难等事故。因此,在知识普及时还必须考虑不同区域的常发、多发、宜发性灾难事故特点,尽可能地满足其具体需要。

三是按行业分类。除了年龄性、区域性特点之外,不同行业的灾难事故特点是在知识和技能普及中不可忽视的一个方面。比如,矿山行业职工家属需要了解更多的矿山塌方、透水、瓦斯等灾难事故的特点及自救互救知识和技能,化工行业需要了解和掌握毒气泄漏、管线破裂或爆炸、火灾等事故特点,交通运输行业职工需更多的了解车辆相撞、追尾、起火、翻车等事故特点,公众场所、人口聚集区域需了解火灾、突发事件等情况下的人口疏散方式和管理,高层住宅、办公楼等需了解发生紧急事件时的高层逃生知识和技能等。

二、普及性宣传教育和培训内容的基本特点

既然是普及性培训,就是说一般人均应了解和掌握的基本知识和技能,就应具有不同于其它培训内容的基本特点,概括地说,至少有三个:

一是应该覆盖面广,简单易记易操作,主要是在第一时间解决初步的自救互救问题等。所谓覆盖面广,是说大到全部人口,少到某年龄段或某行业人群,而不是更少更具体的某些人群;而且,由于这些人的文化、知识、年龄等有较大差别,工作性质、地域、环境等也相差悬殊,因此要让大家都掌握就必须具备简单的特点,尽可能形象化,不要有过多的理论,而是谁也能看懂、理解、掌握、会使用,而且这些救助基本上可以随时随地实施,可以就地取材,基本上是以自身及任何身边的物品为依托的救援工具;其主要目的和功能是当这些人遇到灾难事故或突发事件时,作为当事人,在暂时没有外援的情况下,如何及时采取主动措施,遏制事态发展速度、控制事件蔓延范围、缓解事件破坏进程、减少事故灾难的损失程度,实际上是自救、身边人互救的一些基本常识、知识和技能。

二是这些普及性知识和技能要具备三个逻辑性环节,按照从内到外进行延伸。第一是自救。即当突发事件发生后自己首先要知道怎么自救,主要是怎么使自己不受灾难事故的威胁、减少其威胁给自己造成的伤害程度、或在已受侵害的情况下控制住事态发展、蔓延和加深加重。比如,火灾来临时,自己先要保护住自己不被烧死、不能窒息、不会烧伤,需要尽快采取离开火灾中心区、保护呼吸道等措施;再比如,自己的车在高速上与别的车相撞,就需要及时从车中逃出、如果出不去就尽可能砸碎车窗或打开车门、如还出不去就要可以说尽可能向不易被二次撞击的侧面移动、保护好头部、如果有出血必须及时止血、如果有骨折就尽可能先自己做一固定等。如果自己首先因不懂、不会、没采取措施和没采取科学措施牺牲掉了,帮助其他人就成了空话。第二是互救。互救至少包括三个方面,即帮助别人逃出事发现场到达安全区、帮助别人采取措施减少和预防灾害的威胁和袭击、帮助别人进行紧急处置减少已有伤害的扩展蔓延和恶化,这种互救主要是根据当时当地情况进行的。比如,火灾情况下,在自己力所能及的情况下,首先要通过引导、扶持、背抱、拖拉等手段帮助其他同志逃离现场,或在其未采取防护措施时及时给以湿斤、递水、用水向身上浇淋、给以灭火防火工具等,或者在其已被烧着或烧伤时及时帮其扑灭身上的火,或者进行简单处理包扎等等。第三是呼救。即如果感到事态比较严重,通过自救、互救根本无法控制事态发展、难以解决问题或即使暂时控制住了后期处理也必须政府有关机构、社会救援组织或其他人员参与时,就需及时进行呼救,在呼救中除了必须知道基本的呼叫号码及其功能外,还必须知道如何准确、简明表述事件的区位、地点、路线以及灾难事故性质、涉及范围、被困人员多少、发展进程及态势等基本情况,以便救援者能及时调度力量到达现场实施救助。

三是普及内容需具备或兼顾整体通用性、群体特殊性和个体专业性三个层次的特点。第一是整体通用的基本知识、技能、常识,这主要是那些重大自然灾害、常发性事故灾难的救援知识和技能,如地震、洪水、火灾、道路交通事故以及与此有关的救援知识和救援技能。这一部分内容的选择要以立足于全体公民的救援基本常识需要为着眼点,带有最普通、普遍、通用的性质。第二是某些特殊群体对救援的知识和技能,如上所述的工矿企业职工、旅游人员、水灾较多的地区、火灾集中的地区、中小学生、老年人等,他们作为一个比较大又有着自己特殊需求的人群,除了需要掌握最一般的知识之外,还有必要学习和掌握经常发生在自己的生产、经营、生活等视野中的行业性、区域性、群体性灾难事故。第三是某些带有个体性质或更小的局部性群体的专业性知识和技能,比如厨师在防火及防烧伤、烫伤方面的知识和技能,保安在破门、急救、呼叫方面的知识和技能,公众场所的领导和职工在人群疏散方面的知识和技能等,虽然这些说起来也是一个不小的群体,但相对第二类而言却是具有人群的个体特征,他们便除了要掌握第一、第二类知识外,还需要掌握更加专业的知识和技能。

三、知识普及的方式和渠道

总体上讲,普及性知识以自学为主,讲解、辅导为辅。具体的方式可以考虑:

一是利用各种媒体和手段进行立体式培训。其方式主要包括:

1、印刷小册子。这些图文并茂、简明扼要、通俗易懂的小册子,可以通过新华书店发行,亦可通过各种机构、单位、社区、组织购买后发放给自己的员工,还可以通过公益活动方式进行赠送。

2、办短期讲座或培训班。主要是由有关单位组织,聘请有关专家学者进行短期讲座,重点是讲解有关技能和方法,如止血包扎、骨折时的固定、心脏复舒、人工呼吸、高处逃生时的绳索打结等。同时,解答有关问题,使学习者切实掌握,能够操作。

3、网上普及。随着互联网的普及,人们不仅开辟了一个了解世界的信息渠道,且开辟了一个学习新知识、新技能的独特阵地,大家可以用最低的成本,完成有关的知识、技能的学习。

4、电视上举办讲座、报上开辟专栏、发放光盘等。比如,可以在当地电视台举办专题讲座,使广大市民可以通过电视学习紧急救援知识和技能;可以在报上开辟专栏,讲解知识,解答问题;可以在飞机、火车、长途汽车、出租车、银行营业厅、机场候机楼、车站候车室、宾馆饭店大厅等人口集聚及流动人口较多的地方播放短片,使大家利用有限的时间了解和掌握一些紧急常识。

二是与有关单位特别是行政机关、管理机构、大型企业等合作,从高端进行推动。比如,可以考虑与国家教委合作,编制专对中小学生的普及读物,确定有关内容,经严格论证后,按照行政渠道向全国推广;还可以与国家广电总局合作,制作有关专题栏目或专题篇,在各大新闻媒体进行播放,加大推广力度;可以与有关地方政府合作,根据其城市特点编制具有针对性的科普读物,在全体市民当中进行知识技能普及培训;还可与有关大型企业如电力、石油、化工、远洋、煤矿等合作,针对其需要编写读物,让广大职工切实地了解和掌握救援知识、救援技能。

第五节  紧急救援职业和专业培训

由于灾难事故往往具有种类多、发生急、扩展快等特点,因此其救援也带有别的工作所没有的“紧急”性特征,而且,如果没有科学合理的指挥调度、及时专业的科学救援、井然有序的社会协助,其事态往往会在救援中向反方向发展,极可能带来不应有的损失。这些,在我们以往的紧急救援中确实因不懂行的在瞎指挥、不会救却在救助、没帮上忙却添了乱的事情发生,因此,迅速培养一大批分布在各个领域、各个地区、各个单位的紧急救援指挥人员、专业救助人员及志愿者队伍,就成为我们需尽快解决的问题。

一、建立专业技能培训体系,大力发展职业技能培训

2005年,当时的劳动与社会保障部已经批准设立了紧急救助员新职业,其执行主体是民政部紧急救援促进中心,这标志着紧急救援职业培训进入了一个新阶段,其作为一个新的职业领域得到了国家有关部门的认可。该职业共有三个等级,即紧急救助员、高级紧急救助员、紧急救助师。虽然围绕这一职业培训有关方面做了一些工作,但总体上看发展偏慢,质量不高,效果不佳。目前看来,这一职业的发展需要在几个方面加大工作力度。

一是充实完善培训大纲和标准体系,抓紧形成培训教材体系。作为一种职业培训,其重点是技能、技术和动手能力,关键是在具体救援中如何运用科学的方法和手段实施救援,虽然掌握基本的救援救助原理是必要的但重点不是学习理论,因此,其标准需要更具实用性特点,能够达到科学、快速、管用的目的。而作为一门实践性很强的职业,必须在理论指导下首先进行深入的调查,了解清楚实际救援的需求特点,掌握救援规律和所需技术专长,并在一定的理念和标准基础上,再形成具体的教材体系。教材的编写需要把握几个要点:第一是兼顾理论性与实用性、实践性。即紧急救援教材必须符合灾害发生发展的规律及特点,或者说只有在对灾难事故的特点进行深入细致研究后,才能编写出合格的教材。而且,这些职业培训可以有一定理论,讲清原理,但重点是实务,是实际的操作能力,因此教材必须强调实践,重点将救助方法、救助工具、救助流程等讲清楚,且必须真正动手、真正演练和操作才有可能在关键时候派上用场。二是综合性与专业性兼顾。每一专业救援人员,都需要掌握基本的、通用的知识和技能,但由于其面对的行业、灾难事故及救援救助特点的不同,因此教材必须在讲解普通知识的基础上,有侧重地将一些专业领域的知识和技能讲清楚。三是注重通俗性、形象化。由于具体进行救援的职业人员并不需要有高深的理论水平,因此其学历未必多高,这就需要其教材具备较强的可读性,便于学习,便于掌握,因此一定要风格新颖,语言简明,表述简捷,通俗易懂,图文并茂,形象逼真。

二是建立专家队伍,形成门类齐全的专家师资队伍。要编好教材、搞好培训、普及知识和技能,都离不开专家学者,离不开一大批热爱救援、研究救援、投身救援事业的知识分子。紧急救援专家和师资队伍的建设,第一是要确定范围,即要有从事某些方面的专家,比如,火灾及救援、地震救援、煤矿救援、化工救援、道路救援、医疗救援、海上救援、空中救援、山地救援等不同范围或领域,这些,要经过认真研究后予以分类,总体上是根据灾难事故的种类确定专家和师资的种类范围。第二是要有标准,即什么样的人才可以纳入系统之中,才有资格担任写书或授课教师,这些标准,主要是根据其在不同领域的学术专长和社会认可程度确定。第三是分层次,即要有全国性的专家、有区域性的专家、有行业性的专家、有企业性的专家等,虽然这些专家可能会有一定重叠和交叉,但总体要分出层次,以便调度和使用。第四是建库,即要把这些专家或师资纳入一个信息库,一旦需要时随时可以联系上、找得到、调得动,这个库可以在社会上至少可以在政府系统或一定范围内公开。第五是建立管理机制,有一套围绕专家师资管理、使用、调度的管理办法,能够按照需要较好地将专家的作用发挥出来。

三是进行行业性开发,深化、具体化培训内容。职业培训的特点是学员的面向行业,专业性强而通用性弱,作为专业的救援机构尽管在紧急救援领域有研究,但作为一个具有跨领域、边缘性、综合性的新兴领域,自己把所有理论、知识、技术、管理以及灾难事故发生发展的规律和特点、救援救助的要求和特征、需要学习的重点和要领等完全搞完是不可能也不现实的,这就不仅需要而且极其必要开展合作,将紧急救援与行业管理紧密结合起来,特别是与有关行业部门、协会和学会进行合作,形成符合行业特点的职业培训教材、师资、教学、管理体系,增强其针对性和实用性。因此,救援机构与行业管理机构合作的内容至少包括:第一,编写专业教材。即除了通用的紧急救助员教材外,还需要或必须编制有针对性的行业性教材,在专业性教材中要将具体的专业性救援特点、工具、技能讲清楚。第二,遴选师资队伍。第三,确定培训方式和培训地点。在培训方式上,需要特别提及的是培训设计,即为了做好专业培训,取得满意效果,必须事先进行调查并在调查基础上进行培训设计,主要对培训内容、方法、时间和地点等进行规划,使其适合培训对象及其工作需要。第四,进行考试、考核和鉴定。培训不等于自然合格,还需要针对不同课程按照标准进行考试、考核和鉴定,确认培训内容、质量和效果,让那些真正具备能力的人取得资格。第五,联合发放证书。为了充分发挥这些人员的作用,因此其不仅要具备紧急救助员资质,最好同时具备一定的行业内职业资质,并同时将其纳入两个系统的双重管理,使其在需要时能较好地发挥作用。

四是与地方院校合作,建立若干培训基地。除了开展与行业部门的合作之外,开展与有关地方培训机构的合作也至关重要,因为一方面有的人员可以纳入行业培训,有的人较为困难,或者说行业管理机构有时难以深入到各个地区或单位,且行业性培训往往更适合专业性比较强、要求比较高、需在全国范围内调度的领域。另一方面,作为一个新职业,也需要在地方上大力宣传和培训,使其尽快在基层铺开。在与地方培训机构或有关院校的合作中,要事先将有关职责确定下来。首先是教材、考试和考核、证书发放应统一由紧急救援机构负责,而培训场地、实践场所、教学用具等则由合作院校负责。其次是教师应在统一培训的基础上,尽可能以地方为主,最好是培训机构有自己的教师队伍,能够完成基本的授课任务。第三是招生工作原则上由地方负责,需要时全国性的培训机构可以与地方政府或有关机构进行协商,取得其支持和配合,但主要职责在各地的培训院校。第四是教学管理以地方院校为主,且在管理中要强调统一、规范、严谨等特征,使其能切实支撑培训工作的需要。第五是利益分配,总体上讲,这种培训具有公益性特征,不可能赚取超额利润,但也不是纯公益性业务,否则很难持续发展。但在利益分配上,应本着合理负担成本、共同取得正常收益的原则进行。

五是与有关大学合作,进行双证教学试点。目前,在直接开展学历培训的条件尚不具备的情况下,可以考虑与有关院校合作,开展双证教学试点,即在硕士、MBA的培训中,直接加入紧急救助员(或高级紧急救助员、紧急救助师)培训。但这一培训,仍然需要对有关课程进行论证,即根据这些学员的特点及其需要设计有关课程,并按照实际进行考核考试,尽可能地满足其毕业后的工作之需。

六是不断开辟新职业,促进紧急救援行业大发展。从紧急救援行业、业务和职业发展的角度看,除了目前国家已经批准的紧急救助员系列之外,在今后的工作中还可以考虑研究、开发、设立如下职业。主要包括:

1、紧急救援培训师。

2、灾害及灾难事故评估师。

3、应急能力评估鉴定师。

4、紧急系统分析设计师。

5、紧急管理咨询师。

6、紧急事件善后处置师。

7、紧急装备鉴定师。

8、紧急救援产品物资检验鉴定师。

9、紧急救援指挥师。

二、加强领导干部培训,切实提高领导干部的应急知识水平、应对紧急事件的综合素质特别是应急指挥能力

因为当紧急事件发生后,调度救援资源、协调救援机构、指挥救援人员并根据事件发展及时调整救援部署等都需要专家和领导共同努力,一方面要有专家当参谋,另一方面要有领导做决策。在我们国家,由于以前对紧急事件的研究、重视不够,以致在很多情况下是既缺少专家,也缺少救援队伍,更缺少真正懂行的指挥员,致使很多事件因指挥不力、救援不当而在救援中使事态进一步扩大,给人民的生命财产带来了不应有的损失。对于领导干部的培训,我认为要把握好以下几点:

一是要对领导干部进一步分类,以便根据其职责特点进行培训设计。总体上说,领导干部可以按其管辖范围、职责权限、工作性质的不同分为三大类:第一是政府领导,其管理范围从国家层面到乡镇,其特点是一旦发生突发事件,就必须及时地向社会提供公共紧急救援指挥、指导、引导服务,包括组织向社会发布有关信息,稳定整个局势并尽快组织政府及社会资源于救援,组织、指挥、调度救援队伍并亲赴现场指挥等。政府领导需要学习、了解和掌握政府有关部门的救援职责和资源配置、社会救援资源的构成和分布、政府紧急预案规定的内容和程序、指挥调度的内容和形式、现场指挥的艺术和技能等。第二是行业性领导,这些领导既是政府领导在某一行业领域的参谋和助手,也是某一领域的协调指挥员,他们从一定意义上讲既使领导又是专家,其在工作中需要掌握的情况与作为政府领导者是有区别的,通常需要学习和掌握行业性灾难事故的特点、该行业与有关部门在突发灾难事故时的职责分工、系统内有关方面的职责及资源配置、系统与外界的沟通协调机制等。这些行业中主要会涉及生产、社会管理如煤矿、化工、航空、铁路、海洋、高速公路、林业、卫生等领域。第三是微观单位的领导,如某一企业、机关、公共场所等范围空间较小的单位,其需了解的主要有自身的生产经营管理特点、自己的紧急预案、本单位有关方面和人员的救援职责及资源分布、与政府和有关方面的连接及职能划分等。这些单位,可能是目前涉及人最多的一个阶层,诸如企事业领导、公共场所领导、学校医院及有关政府机关、住宅楼、写字楼、社区等单位的领导。

二是培训内容的选择和确定。对于领导干部来说,其紧急救援培训针对的是其有可能面临的自然灾害及有关突发事件,在这些事件来临时他们需要掌握和提升的是紧急素质、紧急知识和应急能力,其不同于一般救援人员的特点是其要掌握的主要是领导、指挥和组织协调能力而非具体操作技能。因此,其培训内容的选择和设计需要注意以下几个方面:第一是灾难事故及其发展规律的一般性知识。这就是说,作为主管紧急指挥的领导干部必须掌握重大自然灾害和灾难事故的发生发展特点,了解其起因,知道其演变,清楚其后果。比如,火灾的特点是干燥时易发,且会随着风势向易燃物方向及向上蔓延,燃烧产生的有毒有害气体及其烟雾对人体呼吸器官的威胁力度往往大于直接的皮肤烧伤等,因此救援指挥的重点是了解火源、水源、风向及易燃易爆点、逃生通道、呼吸管道、救援人员配置及着力点等问题。第二是应急能力评估和预案制定的一般知识和内容。作为领导,不仅要知道出事后怎么办,重点是如何防范,切实防范于未然,遏制于未发。这就需要其掌握自己分管区域、领域、范围内的灾难事故特点、应急能力状况以及预案准备情况,要了解和掌握应急能力评估的主要指标、要点和程序,了解预案制定的核心内容和重点,以便切实地领导救援工作。第三有关方面的职责权限划分及资源配置。作为领导,必须知道在紧急状态下通知、指挥、调度那些部门、那些人员,必须了解有关物资资源、装备资源、人力资源的配置状况,只有清楚地知道各部门的职责权限,才能及时有效地指挥调度。第四是指挥协调一般规律。任何工作,都有其内在规律性,紧急救援的指挥亦然。作为紧急状态下的指挥者,因此也必须了解其工作规律,这是提高指挥有效性的基本前提和条件。指挥的规律,实际上是说怎么安排调度有关人力、物力和财力资源才更加合理和有效的问题。这需要根据灾难事故的特点、范围、规模等相机处置,需要按照救援的特点和规律将救援力量摆布开,使其各得其所,减少浪费,提高效率。第五是善后处置的基本方式方法。当突发事件结束之后,往往有大量事情需要处置,而这些处置大都需要反复协商,特别是在事故认定、责任划分、经济赔偿等方面,往往是一个多轮磋商的过程,作为主管领导,必须熟悉善后处置工作的特点和规律性,能够较好地驾驭和控制善后工作的局面,使事情尽可能早、尽可能好地妥善处理。第六是针对自己的工作特点要掌握的知识和能力。不同的领导除了要掌握紧急救援指挥的一般知识和能力外,还需要根据自己的单位性质或工作特点掌握有关知识、规定或技能,如政府领导、矿山企业、化工企业、公众场所等的领导所需掌握的具体知识是有区别的,其特殊性要求其必须根据自己单位的性质、职务的特点、具体的任务来掌握相关知识。

三是培训方式的选择和确定。对于领导干部来讲,由于其工作和年龄构成的特点,因此其知识的学习应该有别于一般的学生,要提高他们的学习效果,必须在培训方式上进行设计和论证。其基本的原则是增强培训的灵活性、实效性和可学性。第一是要注重实践。尽可能减少长时间的课堂授课,减少一人唱独角戏的满堂灌方法,而要灵活地安排讲课、观摩、考察、交流、模拟等方式,使这些人在实践中、活动中、切磋中掌握所学知识和技能。第二是专题性教学。由于领导干部大都有一摊子事要干,集中多少天学习紧急指挥有时比较困难,尽可能根据实际进行一系列专题性讲座,特别是当新的规定出台之后,可以结合其部署和贯彻落实进行培训,使大家在学习中结合工作实际,在落实中了解精神实质。第三是工作性培训。主要是结合有关规章制度的制定、有关预案的论证、有关组织体系的完善及职责权限划分等进行培训,实际上相当于以会代训。第四是进行案例性培训。一方面结合已经形成的书面典型案例进行标准性剖析,将有关专家的观点结合案例进行讲解。同时或特别重要的是当一些重大事件出现并处置之后,集中领导干部结合总结经验、汲取教训进行培训,查找工作差距,特别是注意从应急能力设计、预案制定和执行、紧急指挥和调度等方面进行比较全面的总结,以此达到教育大家的目的。第五事进行模拟性培训。主要是利用计算机,设计若干灾难事故发生、发展和救援的模拟场景,让领导干部按照不同的场景进行指挥调度,并根据其模拟进行打分评价,使其在“实战”中掌握所需技能。总之,对领导干部的培训要强调灵活性、实践性、实用性,强调案例教学、实践教学、模拟教学、工作培训等结合实际的方式。

三、加强志愿者培训,为社会培养兼职性的专业性紧急救援队伍

由于志愿者不是专业从事紧急救援者,因此对其在紧急救援知识、技能、能力等方面的要求应低于专业救援人员或职业救援队伍,但又必须具备一定的知识、技能和能力,能切实在紧急状态下、在专业人员未到的情况下、在需要大量救援者的情况相对独立地开展救援工作。志愿者培训要解决的问题主要包括:对志愿者进行分类,确定志愿者管理体系,制定培训计划,编写培训大纲和培训教材,按属地原则对志愿者进行培训等。鉴于在后面的章节中还又专门论述志愿者管理的内容,为避免重复,在此不再做详细叙述。

第六节  紧急救援学历教育

在我国,尽管紧急救援已经随着人类的出现而开始,且近些年来政府和社会在逐渐提高对紧急救援事业的重视,对这方面人才重要性的认识也在逐渐提升,但作为一个独立的学科还没有完成初步研发、设计更没有建立起来。因此,从该产业发展的需要来说,我们有必要对其做一分析阐述。

一、开展学历教育的必要性

从目前来看,我国极其缺少紧急救援或紧急管理的各方面专门人才,既缺少理论、知识和政策研究人员,也缺少实际工作者;既缺少作为指挥人才的领导干部,也缺少作为实用人才的操作技能人员;既缺少经过系统训练的职业性人才,也缺少具有一定知识和能力的志愿者队伍。因此,我们应该多措并举,加快人才培养,加大投入力度。而学历教育,是培养人才的一个重要渠道和方式,且是我们目前必须高度重视并切实着手准备的一项重要工作。

尽管紧急救援是一项实用性较强的领域,但实事求是地说,对各种自然灾害和灾难事故发生发展规律性的认识、对国家和社会应对和管理紧急事件的研究、对各种法律法规的制定、对紧急规划的制定和应急能力的评估、对预案的制定和实施、对紧急救援装备设备和产品的研发配备等,都需要一定的理论基础和相当的知识功底,需要一大批人做开拓性研发工作。目前看,我们缺少这样的人才,缺少一支确实懂行又热爱这一事业的专家队伍。我们认为,通过学历教育,不仅本身就要求在开始之前有人对课程设置、教学内容、概念理论等进行研究和梳理,且经过几年的专业性学习,可以比较系统使学生了解和掌握有关的紧急救援知识,为将来从事紧急救援研究、教学、管理工作奠定比较扎实的理论基础。

当然,由于我国的紧急救援需求有个培育和发展的过程,因此学历教育的展开也须根据实际逐渐展开。也就是说,可以考虑首先在一些院校进行开发性、试验性专业开设,待其基本成熟后再有计划地在全国有关院校铺开。如果一下子在全国展开,一方面从总体上讲研发成本较高,让不同院校同时进行类似的研发实际上意义不大,另一方面社会的需求也不会一下子上来。这就是说,在实际工作中我们既要强调其重要性和必要性,但在策略、步骤上需基于实际有效开展,不可一开始就一窝蜂式地全面展开。

另外,学历教育应根据实际需要确定不同的学历层次,以满足不同层次和方面的需要。总体上看,由于紧急救援的实用性和职业性特点,既然有大量的职业培训做基础和依托,或者说在实际中大量需要的是技能性救援人才,理论性、知识性、管理性人才的需求相对较少,因此在学历层次的设置上就需要进行研究。总的感觉是,尽管按照通常的学历教育可以考虑大中专、本科、硕士、博士等层级,但我以为可以将重点放在本科和硕士两个层次,因为从目前看这两个层次的人才可能是最缺乏最紧缺的。

二、课程设置的基本原则和主要思路

在这里,我们从一般的本科教育来考虑课程的设置问题。根据紧急救援的特点,课程的设置必须考虑全面性、系统性、实用性。

所谓全面性,是说必须考虑培训对象将来所从事工作(如作为政府领导进行紧急指挥或理论研究、政策研究人员等)的需要,且要尽可能地完成全覆盖。这里的全面性,一是指知识领域的全面性。即要符合紧急救援工作知识面宽的特点,能满足紧急救援工作的基本知识需求,比如要有经济学、管理学、工程学、社会学、心理学、医学、军事学、法学、新闻传播学、行政管理学、哲学、数理统计学、教育学以及宏观布局规划、物流原理、产品和装备、产品营销等知识,因为只有学员较好地掌握这些知识,才能在工作中能按照科学的规律和方法分析和处理问题,才能取得较好的紧急救援工作成效。二是灾难事故领域的全面性。即从自然灾害到生产安全事故、公共突发事件、公共卫生等都必须了解和把握,必须对这些灾难事故的基本特点、发生发展规律、善后处置要点等有个比较全面和准确的认识,尽管在今后的工作中一个人难以遇到所有灾难事故,但从综合性、预防和准备角度讲,却必须了解和掌握。三是行为主体的全面性。作为紧急救援的行为主体,有政府、救援企业、社会组织和个人,其在紧急救援中的角色、地位和作用是不同的;作为指挥人员、现场救援人员、善后处理人员其职责也是有相当大的差别的。但作为紧急救援专业的学生,既需要掌握作为指挥人员的紧急指挥知识,也需要掌握作为救援人员的基本救援知识和技能,还需要具备一定的作为研究、教育工作者所具备的理论知识和政策水平。四是救援产业领域的全面性。也就是说,我们从大的方面可以将救援分为知识、行为、产品三大产业板块,三个板块又各是个庞大的体系,作为学生,需要对这三个板块都有所了解,以便按照其固有特点处理其中的一些工作。

所谓系统性,是说学生所学知识要是一个逻辑上相对严谨、严密的统一体,不是支离破碎的片断。这里的系统性区别于上面谈及的全面性的主要标志是全面性强调的是面,系统性强调的是线。这就是说,学生需要掌握事件发生、发展的逻辑,需要按照预测预防预报、救援、医疗、保险等对所有事件进行把握。需要掌握如何根据历史数据对灾难事故发生发展的规律性进行分析、按照确定的思路和指标对应急能力进行评估、按照需要对应急能力和管理体系做出设计、需要制定一系列紧急预案、会及时地将有关信息进行披露和传递、能进行现场指挥和实施救援、懂得医疗的基本程序和常识、会善后处置、能根据需要进行保险赔偿等。这个逻辑或知识系统,是个涉及诸多领域、相互衔接、彼此呼应的大系统,需要从始至终学习、了解和掌握好。

所谓实用性,是说紧急救援虽然涉及一些理论,需要进行法律、法规、政策、概念、原则、程序等问题的研究和探讨,但更多的是面向实际,面向实际救援,因此可以说紧急救援学历教育是个强调实践性的专业领域。这就要求在课程的设计中要多些实务,在课程安排中多些案例,在教学管理中多些实践。

三、具体课程设置的探讨

通常说来,在课程设置中有基础课、专业基础课、专业课,在这些课程中还有必修课、选修课,在考核方式上有闭卷考试课、开卷考试课、考核课,还可分为理论课、实践课等。在这里,我们按照通行的分法,将其分为三个层次:

一是基础课,既作为一个本科学生需要掌握的最基础的知识,诸如数学、语文、英语、经济学、哲学等。这些,不仅是作为一个紧急救援专业的学生要学的,且是作为一个从事管理学的大学生都需要掌握的最基础的知识。

二是专业基础课,如地理地质学、建筑学、工程学、预测学、计量学、统计学、组织管理学、行政管理学、企业管理概论、医护医药常识、社会保障学、保险学、财务管理、基金管理学、教育学、心理学、法学、营销管理等。这些课程,实际上已经横跨学科,是与一些领域交叉的知识,或者说其从一定程度上反映着紧急救援专业的综合性、边缘性、跨领域性特点。

三是专业课,主要是灾害学、危机管理学、紧急管理学、医疗救护知识、军事指挥学、紧急产品和装备、紧急评估与咨询、预案编制概论、紧急救援概论、技术鉴定学、紧急救援案例选编等。这些课程,几乎是专为紧急救援领域的学生设计的,是在今后的工作必然用的专业知识和技能。

之所以考虑以上三个层次,主要是考虑如何将紧急救援大学生培养为在校能从事教学、在科研单位能进行研究、在政府和企事业单位能作为领导、在具体工作中能做救助人员的需要出发的。在这里,我们对一些主要课程做些初步设计,供大家参阅。

1、 危机管理学

课程内容:主要讲对危机的理解、识别、控制原理,即让学生明白什么是危机、危机如何分类、危机有什么指标可以衡量、危机前兆、危机预防、危机来临时如何紧急和处置、危机过后的善后处理等。

2、紧急救援管理概论

本课程内容:我国紧急救援管理的历史与现状,我国紧急救援的管理体制与框架、部门职责及权限划分,紧急事件的分类(四类),国家重大应急预案,国家主要紧急救援法律法规介绍,紧急动员体制及志愿者管理等,紧急救援专业队伍简介,应急指挥及现场救助等。

3、紧急救援基础知识(一)

本课程是以紧急救援中的救助服务(行为服务)为主要内容的课程,内容包括救援的逻辑体系,救援的主体及其职责分工,资源整合中的契约性体制,航空、航海、道路、水灾、地震、矿山、旅游等救援特点及理赔服务,紧急救援网络医院及其管理,紧急救援卡、紧急救援险、紧急救援理赔等。

4、紧急救援基础知识(二)

本课程主要介绍紧急救援的技术和装备,包括救援分类装备的基本介绍和操作介绍等。A、交通道路救援装备及操作、救援技术;B、空难救援(直升机)简介、空难救援技术;C、海难救援装备简介、海难救援技术、D、地震救援装备简介、地震救援技术;E、火灾救援基础装备、火灾救援技术;F、矿山救援装备及技术;G、大型公共场所救援装备、产品和物资的配备及救援技术。

5、紧急救援基础知识(三)

本课程主要介绍紧急救援知识服务的内容,包括灾害评估、应急能力评估和设计、应急咨询服务、紧急救援标准及配置、紧急救援培训和鉴定、应急预案编制和认定、事故鉴定和善后处置基础等。

6、紧急救援管理实务

本课程主要讲紧急救援的工作程序。A、自然灾害救援部分:地震救援管理工作程序、水灾救援管理工作程序、火灾救援管理工作程序、道路交通救援工作程序、风灾救援管理工作程序;B、传染病救援部分,法定传染病救援管理工作程序、救助与善后处理工作程序、传染病救援管理报告程序;C、突发事件救援部分,城市突发事件管理程序、农村突发事件管理程序、矿山突发事件管理程序、企业突发事件管理程序、学校突发事件管理程序、社区突发事件管理程序;D、公共安全部分,危害国家公共安全管理工作程序、危害地方公共安全事件管理程序、城市公共安全事件管理报告程序、公共场所爆炸事件管理工作程序、有预谋策划群众示威游行事件管理程序和报告顺序等。

    7、国外紧急救援管理

本课程内容:主要介绍国际社会和有关国家紧急救援管理体制、机制、机构、法律法规、装备和人员配置、运行管理、产业发展等。如国际紧急救援管理的几种主要模式、紧急救援管理工作在国际间的地位与发展前景、国际紧急救援管理与专业队伍、国际紧急救援合作,以及美国紧急救援管理现状、欧洲国家紧急救援管理现状、日本紧急救援管理现状等。

   8、紧急救援员教程(证书课程)

本课程内容:紧急救援员职业基础知识,自然灾害紧急救助基础,火灾紧急救助基础,常见危险化学品事故处置基础,公共聚集场所突发事件救助基础,其它安全基础,医疗救护,心理干预,相关法律法规知识。

9、危机公关

本课程的主要内容:危机公关的重要意义,危机公关是危机管理的重要组成部分,危机管理的政府协调和统筹,危机管理中媒体的应对和协调,宣传动员和群体协调,公关与沟通协调,公关的基本方法和手段等。

10、危机与灾难心理援助

本课程的主要内容:危机及灾难后人们的心理特点,心理援助的基本原则,心理援助的基本程序,心理援助的主要方式方法,心理援助其它配合方法,心理援助的注意事项等。

11、紧急救援案例及实践

本课程内容简介:主要结合国内外的典型案例,讲解经验和教训,探讨起源和规律,并让学生深入到工厂、企业、政府部门等单位进行实践,结合实际工作完成学习过程。

四、紧急救援学历教育中需注意的几个问题

一是强调实践性。学历教育在我国已经极其成熟,但对于紧急救援专业来说,学历教育还是个新事物,还需要根据其具体特点进行方式方法的设计。总体上看,由于紧急救援涉及面广,涉猎的知识很多,内容庞杂,但其毕竟是个实用性很强的领域,需要结合实际进行学习。因此必须强调其实用性、实践性、务实性特点,主要是要加大案例教学、实践实习、模拟仿真和研究探讨力度,一定不能使紧急救援成为空对空的理论,而必须成为实打实的学问。

二是强调系统性。紧急救援专业目前还没有,因此对于专门学这个专业的学生来说其社会需求应该是很大的,可能很多单位、地方、场合都希望有这些基础好、有知识、懂救援的同志参与,如果你的知识面很狭窄,或者说理论基础很薄弱,就难以满足实际的工作之需。因此,作为该专业的学生,实际上比一般专业的学生要有更广的知识面,只有有了系统全面的知识,再加上实践的锻炼,其才能系统全面地分析、把握和处理紧急事件及有关问题。

三是强调创新性。紧急救援是个新领域、新专业,其课程设置、教学方法、考试考核等均需结合我国实际进行创新性设计。创新的着眼点是要使紧急救援专业开设的课程、教学的方法、培养的学生切实符合我国紧急救援的实际需要,并能够根据发展变化的形势不断调整和优化。当然,在创新过程中,我们要注意借鉴发达国家的一些成熟做法,以便少走弯路,节约成本,并能在实践中与国际社会接轨。

第七节  其它知识服务内容

    这里说的其它知识服务,仍然是基于可以市场化的原则选择一些内容,且有的在前面已有提及,单独做一说明的目的是为了较好地引起大家对这些领域的关注。

一、心理安抚服务

在知识服务体系中,心理安抚是具有独特内容的服务行为,它主要表现为通过一系列活动特别是语言的科学安排,引导在灾难事故中心灵受到伤害的人尽可能好地恢复到正常状态,不致形成长期的心理疾患或在心里留下创伤疤痕。因为肉体伤害由于是看得见的,往往较易引起人们注意也相对便于医治,而心理创伤具有隐秘性、难发现、易被忽视的特点,但实践证明心理伤害的持续时间、对人的打击和伤害程度往往会大于肉体伤害。以前,我们在民间已广泛存在对受到伤害、刺激、打击者的规劝、安慰、安抚等心理活动,这确实取得了很大成效,但其科学性、系统性及实际效果还有差距。因此,随着紧急救援事业的发展,积极发展心理安抚业,也便成为全社会所面临的一个大课题。

二、咨询服务

   所谓咨询服务,是指应客户邀请,为其提供有关策划方案、管理措施、技术设计等知识性产品,而由客户负责具体实施的活动。在紧急救援产业中,尽管有些机构已开始帮助一些单位制定应急预案、应急能力建设方案等,但咨询业作为一个领域还没有形成。咨询的内容,至少可以考虑:灾害和灾难评估,应急能力评估及建设方案,紧急救援产业体系发展建设方案,政府或企业的紧急救援产业发展战略,紧急救援有关规划制定,紧急救援预案编制和评审,培训方案设计,善后处置方案设计及具体处理等。

三、中介性服务

所谓中介服务,是指受一个或多个组织(个人)委托,基于公立公正原则,为其提供的具有一定法律效力的中间性服务。在紧急救援中,中介服务也是随着救援产业的发展必须发展的行业,其主要包括:紧急事件发生后造成损失的责任及赔偿数额评估认定,为保险机构、医院和被救援人员在医疗服务、补偿等方面所做的鉴定性服务,紧急事件发生后对涉及的有关组织、个人的责任认定和评估服务,律师为有关人员所做的辩护服务、保险经纪公司提供的服务等。

 

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